整合特殊監(jiān)管區(qū)域管理功能的調(diào)研思考

整合特殊監(jiān)管區(qū)域管理功能的調(diào)研思考

海關特殊監(jiān)管區(qū)域是國家為了給予有別于本國關境內(nèi)一般地區(qū)的特殊政策，而采取特別的措施進行監(jiān)管的區(qū)域。目前我國海關特殊監(jiān)管區(qū)域主要有保稅區(qū)、出口加工區(qū)、保稅物流園區(qū)、保稅物流中心和保稅港區(qū)。近年來，隨著**開放型經(jīng)濟的深入和快速發(fā)展，出現(xiàn)了越來越多的海關特殊監(jiān)管區(qū)域，這些特殊區(qū)域在服務相關企業(yè)、推動地方經(jīng)濟發(fā)展的同時，也帶來了一些新的問題和管理難點。為了有針對性地加強對海關特殊監(jiān)管區(qū)域的稅收征管工作，進一步提高稅收征管水平，我們對**海關特殊監(jiān)管區(qū)域的稅收征管現(xiàn)狀進行了專題調(diào)研。

一、目前**特殊監(jiān)管區(qū)域總體情況

1.數(shù)量眾多，種類齊全。從上世紀90年代至今，先后成立了張家港保稅區(qū)和保稅物流園區(qū)（區(qū)港聯(lián)動），工業(yè)園區(qū)和高新區(qū)兩個保稅物流中心（b型），昆山、工業(yè)園區(qū)、高新區(qū)、常熟、吳中、吳江6個出口加工區(qū)。20xx年底工業(yè)園區(qū)的保稅物流中心（b型）和出口加工區(qū)合并組成綜合保稅區(qū)，昆山出口加工區(qū)疊加了保稅物流功能，吳江出口加工區(qū)正在申請疊加保稅物流功能，太倉正在申請設立入倉即予退稅的出口監(jiān)管倉庫。可以說，在全國很難找出云集了如此多的特殊監(jiān)管區(qū)域的城市。

2.招商情況良好，土地使用效率較高。這些大型制造企業(yè)和物流企業(yè)的進駐，有力地提升了我市出口貨物的技術水平，同時通過大量的業(yè)務需求，拉動了相關配套產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展。昆山、高新區(qū)這些設立較早的特殊監(jiān)管區(qū)域，招商情況和土地利用率良好。

3.業(yè)務增長迅速，高新技術產(chǎn)品為主導。

二、特殊監(jiān)管區(qū)域發(fā)揮的重要作用

經(jīng)過多年的發(fā)展，特殊監(jiān)管區(qū)域的綜合實力不斷壯大，增強了吸引投資的聚集效應和輻射功能，成為聯(lián)接國內(nèi)外兩個市場的重要窗口和橋梁。同時，在帶動周邊經(jīng)濟、提升區(qū)域競爭力、擴大就業(yè)等方面發(fā)揮了積極作用。

1.提高了加工貿(mào)易企業(yè)集中度，有利于資源的集約化利用。設立特殊監(jiān)管區(qū)域，旨在規(guī)范加工貿(mào)易的管理，將現(xiàn)行“漫山放羊式”的加工貿(mào)易改為“圈養(yǎng)式”管理，有利于提高資源的集約化程度，促進加工貿(mào)易的健康發(fā)展。

2.延伸補全產(chǎn)業(yè)鏈，促進了加工貿(mào)易產(chǎn)業(yè)升級。近年來，隨著**開放型經(jīng)濟的快速發(fā)展，產(chǎn)業(yè)集聚效應越發(fā)突出，越來越多的跨國企業(yè)將生產(chǎn)和采購基地放在**。這些企業(yè)迫切需要一個“零庫存、高彈性”的運作平臺，以便根據(jù)全球市場的需求動態(tài)調(diào)整生產(chǎn)計劃、原材料供應和產(chǎn)品銷售，**的特殊監(jiān)管區(qū)域很好地滿足了企業(yè)的需求。

3.對區(qū)外的相關進出口企業(yè)產(chǎn)生了輻射和示范效應。特殊監(jiān)管區(qū)域由于具備保稅倉儲、國際物流配送、簡單加工增值服務、物流信息處理等功能，因此輻射效應十分明顯。批次，為中心、園區(qū)乃至**發(fā)揮了很好的宣傳推介作用。

三、現(xiàn)階段**特殊監(jiān)管區(qū)域存在的主要問題

1.特殊監(jiān)管區(qū)域綜合效益偏低。**作為進出口大市、加工貿(mào)易大市，設立一些特殊監(jiān)管區(qū)域，以實現(xiàn)加工貿(mào)易企業(yè)集中管理是很有必要的，昆山、工業(yè)園區(qū)、高新區(qū)特殊監(jiān)管區(qū)域業(yè)務量的飛速增長也印證了這一點。但是設立特殊監(jiān)管區(qū)域畢竟是一種稅收的讓渡，**高度外向的宏觀經(jīng)濟結(jié)構并不具有很強的簡單復制性。因此，過多的設立特殊監(jiān)管區(qū)域，不僅建設運營成本高、稅收代價大，而且很容易造成土地資源的閑置浪費。事實上，**也存在特殊監(jiān)管區(qū)域發(fā)展不平衡、功能單一、政策不配套、綜合效益偏低、招商競爭激烈等問題。昆山、園區(qū)、高新區(qū)出口加工區(qū)的發(fā)展態(tài)勢相對較好，而去年新設的常熟、吳中、吳江三個出口加工區(qū)業(yè)務量較小，吳江出口加工區(qū)使用的土地面積僅占規(guī)劃面積的十分之一。

2.輻射功能沒有得到充分發(fā)揮。在我國，特殊監(jiān)管區(qū)域仍屬于新生事務，各地區(qū)、各部門仍然處于摸索階段，出于謹慎性考慮，對一些特殊業(yè)務作出了限制性的規(guī)定，但是隨著開放型經(jīng)濟的快速發(fā)展和加工貿(mào)易的轉(zhuǎn)型升級，有些限制性規(guī)定的弊端也逐步顯露出來了。一是維修業(yè)務稅負不公。區(qū)內(nèi)企業(yè)不允許開展修理、翻新、拆卸等業(yè)務，區(qū)外企業(yè)為區(qū)內(nèi)企業(yè)提供設備維修服務，通過主管海關備案進行，但是尚不能取得出口貨物報關單退稅聯(lián)，這就意味者將視同內(nèi)銷業(yè)務進行征稅。二是招商引資厚此薄彼。特別是生產(chǎn)和流通尚未緊密結(jié)合的貿(mào)易企業(yè)，幾乎與特殊監(jiān)管區(qū)域“絕緣”。因為政府在招商時，往往傾向于出口導向型生產(chǎn)企業(yè)，而對流通企業(yè)并不歡迎。目前**盡管已擁有三個物流（倉儲）企業(yè)進駐園區(qū)出口加工區(qū)，但是還沒有直接從事流通貿(mào)易的企業(yè)，這也成為特殊監(jiān)管區(qū)域一個共同的缺憾。

3.各部門管理制度缺乏有機銜接。在實際出口業(yè)務中，海關側(cè)重于監(jiān)管貨物的實際狀態(tài)，而稅務部門還需掌握所有權的轉(zhuǎn)移情況。因此，各管理部門出臺的相關業(yè)務政策缺乏有效的銜接，影響了監(jiān)管區(qū)域的實際效能。歸納起來，突出問題有以下幾個方面。一是保稅區(qū)管理上，對區(qū)外企業(yè)銷售給區(qū)內(nèi)企業(yè)的貨物，海關在操作上一般

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作為銷售企業(yè)的出口業(yè)務，可以進行報關，且可以使用進料加工手冊等作結(jié)轉(zhuǎn)，但一般不簽發(fā)出口報關單出口退稅聯(lián)。因此，海關認定區(qū)外企業(yè)銷售至保稅區(qū)的貨物就視同出口；而稅務機關只有在貨物實際離開保稅區(qū)到境外后才認可貨物出口。二是海關的出口加工區(qū)監(jiān)管辦法中只提到了對運入出口加工區(qū)的貨物視同出口，而稅務機關要求入?yún)^(qū)的貨物必須是銷售給區(qū)內(nèi)企業(yè)的，區(qū)外企業(yè)才能憑相關單證辦理出口退稅。三是保稅物流中心（b型），海關對運入中心的貨物視同出口，而出口退稅政策中則明確了享受出口退稅的僅是銷售給境外企業(yè)或物流中心內(nèi)企業(yè)而運入中心的貨物。四是去年底以來，國務院批準在工業(yè)園區(qū)設立綜合保稅區(qū)，海關總署在全國范圍內(nèi)選定了7個出口加工區(qū)進行功能疊加的試點，而國家稅務總局并沒有及時針對試點工作，出臺調(diào)整相應的出口加工區(qū)稅收管理辦法。

4.稅務部門獲取信息的渠道狹窄。目前，保稅物流中心(b型)、出口加工區(qū)、保稅物流園區(qū)各有一套稅收管理辦法，但是這些辦法可操作性不強，導致各地稅務機關實際掌握的政策寬嚴不一；退（免）稅方面貌似雷同卻又有細微差別，企業(yè)很難準確把握，容易誘發(fā)稅企矛盾。稅務機關掌握的信息只有貨物從區(qū)外進入?yún)^(qū)內(nèi)的“出口”信息，而且通常只有一般貿(mào)易和進料加工貿(mào)易的入?yún)^(qū)信息；一線（區(qū)內(nèi)和境外之間）進出口信息、二線（區(qū)內(nèi)和區(qū)外之間）進口信息、以及貨物在區(qū)內(nèi)或者不同區(qū)域之間的流轉(zhuǎn)信息、區(qū)內(nèi)企業(yè)手冊結(jié)案信息等等，都無法掌握。因此，依靠現(xiàn)在出口退稅申報提供的單證以及電子信息，很難全面反映出交易狀況。對開票方向、貨物流向、資金結(jié)算等事項，都要依靠深入細致地人工審核。不僅工作量巨大、效率低下，而且存在相當大的退稅執(zhí)法風險。

5.退稅管理的工作負荷不斷增加。由于稅務部門與海關在直接進出口業(yè)務管理上存在很大區(qū)別，因而給退稅管理增加了難度。一是貨物實際入?yún)^(qū)時間與報關單上注明的出口日期不符。特殊監(jiān)管區(qū)域內(nèi)，企業(yè)分批送貨集中報關現(xiàn)象比較普遍，報關單上“出口退稅日期”滯后嚴重，在退稅率多次下調(diào)的情況下，企業(yè)為了避免吃虧，紛紛要求海關更正“出口日期”，或者要求按照貨物實際入?yún)^(qū)時間計算退稅，稅務機關顯得比較被動。二是出口報關單上的錯誤信息較多，改單時間長，造成企業(yè)辦理延期申報的情況多，相應增加了退稅管理的業(yè)務量。

四、整合特殊監(jiān)管區(qū)域功能的建議

作為特殊監(jiān)管區(qū)域，保稅區(qū)、出口加工區(qū)、保稅物流區(qū)、保稅物流中心目前分別享受著不同的優(yōu)惠政策，政策資源難以共享，影響整體功能的發(fā)揮，同時也分散了監(jiān)管人力，增加了管理成本。為保證特殊監(jiān)管區(qū)域健康發(fā)展，節(jié)約土地資源和管理資源，切實提高經(jīng)濟效益，有效降低監(jiān)管風險，要以科學發(fā)展觀為指導，盡快推動功能整合和政策疊加，在更高起點上重新定位特殊監(jiān)管區(qū)域的發(fā)展方向，從而促進特殊監(jiān)管區(qū)域規(guī)范有序運行。

1.科學評估現(xiàn)有區(qū)域運行效能。特殊監(jiān)管區(qū)域已經(jīng)運作多年，但尚沒有一套涵蓋環(huán)保、能耗、稅收、就業(yè)、國際收支、行政管理等領域的科學的評估體系，來對區(qū)域的運行效能作出全面評價，因此制約了今后的規(guī)劃發(fā)展。從調(diào)研情況來看，現(xiàn)有的特殊監(jiān)管區(qū)域不僅占用了較多的耕地資源（每個出口加工區(qū)的占地面積近3平方公里），各區(qū)域的初始建設投資動輒數(shù)億元，而且每年管理機構的行政開支和國內(nèi)稅收讓渡更是龐大。正因為如此，有必要審視一下這些投入對于宏觀經(jīng)濟產(chǎn)生了多少積極作用，又帶來了哪些負面影響。目前，各地設立特殊監(jiān)管區(qū)域大多采用自下而上的模式，即先圈地圍網(wǎng)，然后招商和上級驗收，很容易造成設區(qū)的盲目性和土地資源的閑置。要想解決好這個問題，必須設定一些剛性指標，如進出口總額、加工貿(mào)易比重、產(chǎn)業(yè)分布狀況等等，達不到指標的地區(qū)，一律禁止圈地，使特殊監(jiān)管區(qū)域布局于進出口金額大、加工貿(mào)易比重高并且符合國家產(chǎn)業(yè)指導政策的地區(qū)。

2.拓展疊加功能，推進互動發(fā)展。要按照合理規(guī)劃、統(tǒng)籌發(fā)展、依法行政、經(jīng)濟效能、科學管理、改革創(chuàng)新、整合發(fā)展的基本原則，通過模式創(chuàng)新、功能整合、政策疊加，使現(xiàn)有特殊監(jiān)管區(qū)域的政策優(yōu)勢、功能優(yōu)勢、區(qū)位優(yōu)勢等最大限度地發(fā)揮出整體效能，實現(xiàn)各類特殊監(jiān)管區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展、優(yōu)勢互補，使其成為成為先進制造業(yè)的聚集區(qū)、國際物流的集散區(qū)、服務外包的承接區(qū)。一是功能的整合，使各類特殊監(jiān)管區(qū)域都基本具備保稅加工、保稅物流兩大功能。二是政策的整合，統(tǒng)一各類特殊監(jiān)管區(qū)的稅收政策，包括境外入?yún)^(qū)保稅、區(qū)外入?yún)^(qū)退稅、區(qū)內(nèi)出區(qū)征稅、區(qū)內(nèi)免征增值稅和消費稅等等。三是監(jiān)管模式的整合，統(tǒng)一海關監(jiān)管模式操作流程和信息化管理系統(tǒng)，從而降低管理的風險，提高管理效能。四是資源的整合，將目前分布在各類口岸物流和保稅物流網(wǎng)點上的人力物力資源合并重組、科學配置，解決監(jiān)管資源總體上相對不足的問題。通過功能整合，使各類特殊監(jiān)管區(qū)基本具備保稅加工、保稅物流兩大功能，克服特殊監(jiān)管區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈和供應鏈脫節(jié)的缺陷，為吸引更多的物流和加工制造企業(yè)、國內(nèi)外大公司的地區(qū)總部、研發(fā)機構和營銷中心入?yún)^(qū)經(jīng)營發(fā)展創(chuàng)造有利條件。

3.理順管理職責，避免交叉重疊。在海關總署牽頭草擬的整合特殊監(jiān)管區(qū)域指導意見中，賦予區(qū)內(nèi)企業(yè)自主貿(mào)易權和分銷權，不再認為整合后的特殊監(jiān)管區(qū)域為“境內(nèi)關外”地區(qū)，這給了區(qū)內(nèi)企業(yè)更大的經(jīng)營空間，有利于區(qū)域的發(fā)展。但是，應明確區(qū)內(nèi)企業(yè)就是境內(nèi)企業(yè)，區(qū)內(nèi)區(qū)外的貨物和勞務交易依然屬于境內(nèi)交易，適用增值稅、消費稅暫行條例，由稅務機關征、退增值稅和消費稅；而區(qū)內(nèi)企業(yè)與境外外商之間的貨物和勞務交易繼續(xù)按照現(xiàn)行規(guī)定，由海關管理。只有這樣，才能有效防止國內(nèi)稅源向海關稅源轉(zhuǎn)化，改變地方財政與中央財政的分配格局。

4.加強信息溝通，實現(xiàn)深度融合。目前，對進入保稅區(qū)（自由區(qū)）的貨物事實上存在入?yún)^(qū)、出區(qū)和庫內(nèi)三重監(jiān)管，造成了手續(xù)繁瑣和效率低下，增加了企業(yè)的經(jīng)營成本。為此，我們認為，要建立一個部門牽頭、其他部門參與的綜合協(xié)調(diào)機制,

在管理手段上依托“電子口岸”信息平臺,

對特殊區(qū)域?qū)嵭新?lián)網(wǎng)監(jiān)管，共享管理信息資源,

從而構筑起政府部門間的執(zhí)法互助體系。在具體業(yè)務的操作上，各部門應在一個總體原則下，分別制定具體的操作規(guī)程，避免產(chǎn)生矛盾而使企業(yè)無所適從。同時，要借鑒國際先進做法，加強信息資源的共享和綜合利用，盡快實現(xiàn)商務、海關、稅務、外匯、檢驗檢疫等部門之間的計算機聯(lián)網(wǎng)，加快與h20xx系統(tǒng)相接軌、與電子口岸相銜接的步伐，充分利用信息技術等現(xiàn)代化手段，建立適應現(xiàn)代物流發(fā)展的高效監(jiān)管體系，真正實行電子賬冊和聯(lián)網(wǎng)管理。

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