- 相關(guān)推薦
上海市中小學(xué)校學(xué)生傷害事故處理條例案例論文
20世紀(jì)80年代以來，上海市人大對教育立法一直予以充分的重視。目前有地方性法規(guī)5部，政府規(guī)章7部。上海市地方性法規(guī)有兩個特點。
第一個特點是創(chuàng)制性立法獲得良好的社會效果。針對社會矛盾突出、需求明顯、法律關(guān)系比較復(fù)雜的立法項目，敢于碰硬。如1987年制定的本市第一部涉及教育的地方性法規(guī)《上海市青少年保護條例》和2001年制定的《上海市中小學(xué)校學(xué)生傷害事故處理條例》，均屬創(chuàng)制性立法。前者為國家《未成年人保護法》的制訂提供了有益的經(jīng)驗，后者為教育部《學(xué)生傷害事故處理辦法》的出臺提供了基礎(chǔ)。
第二個特點是立、改、廢相結(jié)合，適時做好修訂工作。除了依據(jù)《行政處罰法》、《行政許可法》等國家法律出臺統(tǒng)一對地方立法進行相應(yīng)的修改工作以外，2003年將《上海市職業(yè)技術(shù)教育條例》和《上海市職工教育條例》修訂合并為《上海市職業(yè)教育條例》，2004年將《上海市青少年保護條例》修訂為《上海市未成年人保護條例》，使原有立法內(nèi)容更適應(yīng)時代需求，結(jié)構(gòu)更為合理，與國家立法銜接更為緊密。
綜觀教育立法的實施效果，回顧上海市教育立法起草工作，深感在數(shù)量與質(zhì)量這一對關(guān)系中，提高立法質(zhì)量，使所立之法管得住、用得上、用得好，更為重要。要真正立好一部法，以實現(xiàn)立法的預(yù)期目標(biāo)，是需要花大力氣、下真功夫的�，F(xiàn)以《上海市中小學(xué)校學(xué)生傷害事故處理條例》的制定（以下簡稱《條例》）為例，探討提高立法質(zhì)量的規(guī)律性問題。
一、結(jié)合改革發(fā)展中涉及社會穩(wěn)定、利益關(guān)系調(diào)整的重要問題選擇立法項目，通過立法推進構(gòu)建和諧社會
隨著獨生子女政策的實施，公民法治意識的增強和學(xué)校教育投入多元化，以及素質(zhì)教育的推進，學(xué)生尤其是中小學(xué)生在學(xué)校發(fā)生傷害事故引起的社會矛盾趨增，成為困擾學(xué)校和家長的一個難題。由于全國沒有一部可以適用的法律規(guī)范，矛盾十分尖銳。爭議主要圍繞學(xué)生在校時，學(xué)校是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)監(jiān)護人職責(zé)，如何認(rèn)定傷害事故的責(zé)任，傷害事故賠償范圍與標(biāo)準(zhǔn)，以及賠償經(jīng)費從哪里來等問題展開。對此學(xué)校、家長、政府、社會說法不一，差距甚遠(yuǎn)。由于對爭議處理缺乏法律規(guī)范，事發(fā)后絕大多數(shù)案子不能及時處理。有的舉家到學(xué)校圍攻校長、教師，甚至大打出手，有的要求在校內(nèi)設(shè)靈堂，有的要求安排工作、解決住房等等，嚴(yán)重影響了學(xué)校教學(xué)秩序。“小鬧小解決，大鬧大解決，不鬧不解決”，亟需規(guī)范事故處理行為。家長對獨生子女的高期望與教育經(jīng)費短缺、賠償經(jīng)費無源形成突出矛盾，使沖突難以化解，影響了安定團結(jié)。因擔(dān)心承擔(dān)賠償責(zé)任，學(xué)校減少了活動課、勞動課、實驗課，直接影響了對未成年學(xué)生的素質(zhì)教育。
是否應(yīng)當(dāng)通過立法引導(dǎo)化解這一社會矛盾？需求是肯定的，1994年上海市青保委就提出了立法建議，開始了立法調(diào)研，但決策是艱難的，因為焦點難點重重。其中涉及地方立法的權(quán)限，涉及民事與行政不同性質(zhì)的法律關(guān)系的交叉，涉及兩個均需保護的特殊主題——未成年人與學(xué)校的利益平衡，涉及政府、學(xué)校、家長對賠償經(jīng)費的承擔(dān)原則及其實現(xiàn)等等。1997年本市某校一生在體育活動課時因爬墻摔倒致殘一案，家長索賠從19萬至120萬元，曾在全國引發(fā)了一場大討論。此案判決中涉及的學(xué)校責(zé)任問題、賠償范圍和標(biāo)準(zhǔn)問題，不僅反映出學(xué)校與家長看法不一，而且在司法機關(guān)、政府機關(guān)等方面也各持己見。面對矛盾與糾紛，1998年本市正式作出立法決策，并立即組織各方力量加快立法調(diào)研論證，于2001年正式審議通過了《上海市中小學(xué)校學(xué)生傷害事故處理條例》，在全國反響強烈，并為教育部出臺《學(xué)生在校傷害事故處理辦法》提供了基礎(chǔ)，不僅有效化解了當(dāng)?shù)厥鹿侍幚砻�，而且為全國作出了貢獻。從市青保委建議立法至立法機關(guān)決策立項，再至立法正式通過實施，前后經(jīng)歷了八年。立法論證過程是艱苦的，但也是堅定不移與卓有成效的�；剡^頭看這段歷史，我們不能不為立法機關(guān)當(dāng)年的項目決擇稱道。同時我們也體會到，只有貼近需求，面對突出問題，牽住化解矛盾的“牛鼻子”立法，才能發(fā)揮法律對社會的調(diào)整功能、規(guī)范功能和引導(dǎo)功能。
二、加強基礎(chǔ)理論研究，理順法律關(guān)系，使權(quán)利義務(wù)設(shè)定建立在依法、科學(xué)的基礎(chǔ)上
如何破解諸多爭議焦點、難點，我們的體會是，在復(fù)雜多元的法律關(guān)系中梳理出基本法律關(guān)系，加強基礎(chǔ)理論研究，以保障對法律關(guān)系主體的權(quán)利義務(wù)的設(shè)定具有合法性、科學(xué)性。
學(xué)生在校傷害事故處理中涉及的主體有學(xué)校、教師、學(xué)生、監(jiān)護人、教育行政部門、社會有關(guān)單位等等，而其中學(xué)校與學(xué)生是兩個主要的矛盾主體。因此，我們首先把從理論層面梳理學(xué)校與未成年學(xué)生的法律關(guān)系作為立法研究的基礎(chǔ)，包括三個問題。第一，未成年學(xué)生在校期間學(xué)校是否承擔(dān)監(jiān)護責(zé)任；第二，學(xué)校承擔(dān)責(zé)任的基本原則；第三，學(xué)校與學(xué)生法律關(guān)系的性質(zhì)（屬民事法律關(guān)系還是行政法律關(guān)系）等。這三個問題是有相關(guān)性的，其中以第一個問題為要。
在理論原則上或者說在抽象行為上，賦予學(xué)校怎樣的法律職責(zé)，或者說我們是否在法理上明確賦予學(xué)校以“監(jiān)護責(zé)任”，大致有三種意見：
1.學(xué)校承擔(dān)監(jiān)護責(zé)任說，其理由是：中小學(xué)生作為無民事行為能力或者限制民事行為能力的未成年人，應(yīng)當(dāng)始終處于被監(jiān)護狀態(tài)下；家長把子女送到學(xué)校，就意味著監(jiān)護責(zé)任的“自然轉(zhuǎn)移”；有的認(rèn)為家長與學(xué)校是一種“委托監(jiān)護”關(guān)系，學(xué)校責(zé)任視為委托監(jiān)護責(zé)任。
2.學(xué)校不承擔(dān)監(jiān)護責(zé)任說，其理由是：認(rèn)定學(xué)校對學(xué)生負(fù)有監(jiān)護責(zé)任缺乏法律依據(jù)；學(xué)校不具備實際監(jiān)護能力；學(xué)校監(jiān)護需要昂貴的成本，國家財力難以支撐。
3.學(xué)校承擔(dān)有限監(jiān)護責(zé)任說，其理由是：學(xué)校不是未成年人的監(jiān)護人，學(xué)生進入學(xué)校，監(jiān)護人未變；學(xué)校承擔(dān)有限監(jiān)護職責(zé)。所謂“有限監(jiān)護”，一是指在“一定范圍內(nèi)”即在學(xué)�？刂频姆秶鷥�(nèi)；二是指承擔(dān)“部分”監(jiān)護職責(zé)，即指“保護和照顧被監(jiān)護人身體健康”，被監(jiān)護人的財產(chǎn)權(quán)及其法律責(zé)任問題不計在內(nèi)。
如何理順法律關(guān)系，我們的體會是，必須從現(xiàn)有法律的銜接性、一致性出發(fā)，拓寬視野，全面研究相關(guān)的法律法規(guī)及司法解釋等相關(guān)文書，并結(jié)合社會現(xiàn)實需求與承擔(dān)能力，確定法律關(guān)系的定位。通過研究我們得出：
1.國家法律對“監(jiān)護”已有明確的定義，目前尚未明確提出“學(xué)校監(jiān)護”的概念。在國家法律不明確的前提下，全國人大法工委編寫的《民事法律適用手冊》，就未成年人的人身傷害問題，分別對“學(xué)�！焙汀皠诮虣C關(guān)”的法律責(zé)任作出了完全不同的解釋，明確提出勞教機關(guān)對未成年人“代為行使監(jiān)護權(quán)”，而對學(xué)校卻未直接提及監(jiān)護問題。
2.國家法律賦予學(xué)校對未成年學(xué)生的人身安全承擔(dān)保護責(zé)任。《未成年人保護法》、《教育法》、《義務(wù)教育法》均明確規(guī)定：學(xué)校應(yīng)當(dāng)保護學(xué)生的身心健康，防止發(fā)生人身安全事故。
3.鑒于地方立法的定位，并考慮到各方可接受性及可能產(chǎn)生的社會效果，我們建議明確學(xué)校對未成年學(xué)生承擔(dān)“教育、管理、保護”責(zé)任，即學(xué)校對未成年學(xué)生人身安全負(fù)有保護責(zé)任，但這種責(zé)任不同于監(jiān)護人與被監(jiān)護人的責(zé)任，其產(chǎn)生源于教育關(guān)系的形成；同時學(xué)校保護責(zé)任的實現(xiàn)，主要通過對學(xué)生加強安全教育和學(xué)校增強管理意識、提高管理水平來實現(xiàn)。
4.學(xué)校依過錯原則承擔(dān)民事責(zé)任。確定了學(xué)校對學(xué)生的人身安全承擔(dān)法律責(zé)任的性質(zhì)，學(xué)校的賠償責(zé)任原則就迎刃而解。學(xué)校在學(xué)生傷害事故中承擔(dān)責(zé)任的前提是“存在過錯”，即學(xué)校不像監(jiān)護人那樣承擔(dān)無過錯責(zé)任，學(xué)校只有在自身行為有過錯的情況下才承擔(dān)賠償責(zé)任。而學(xué)校過錯一般包括故意、過失兩種情況。對學(xué)生在校傷害事故承擔(dān)責(zé)任的主體除了學(xué)校以外，依照過錯責(zé)任原則，學(xué)生因自身行為導(dǎo)致傷害或致他人傷害，承擔(dān)責(zé)任的主體就應(yīng)當(dāng)是未成年學(xué)生的監(jiān)護人。此外，承擔(dān)事故責(zé)任的主體還可能是社會有關(guān)單位或個人。在混和責(zé)任的情況下，依不同責(zé)任主體的過錯大小分擔(dān)賠償責(zé)任。
三、注重制度設(shè)計的完整性，制訂執(zhí)法配套措施，以實現(xiàn)立法的預(yù)期目標(biāo)
一部法律的制訂是一個系統(tǒng)工程。立法的質(zhì)量是圍繞立法目標(biāo)進行制度設(shè)計，而制度設(shè)計往往是一個“鏈”，環(huán)環(huán)相扣，斷了一環(huán)就難以獲得預(yù)期目標(biāo)。根據(jù)調(diào)查，我們認(rèn)為：明確各方當(dāng)事人的責(zé)任是《條例》需要解決的首要問題，確定賠償范圍與標(biāo)準(zhǔn)是《條例》需要解決的核心問題，解決賠償經(jīng)費是《條例》需要解決的關(guān)鍵問題，只有把明責(zé)、定標(biāo)、籌資同步解決，才能取得比較理想的立法效果。
在明責(zé)基礎(chǔ)上，確定科學(xué)合理的賠償范圍與標(biāo)準(zhǔn)，是《條例》必須解決的另一個重大問題。它面臨兩個難點。首先需要解決的是，學(xué)校賠償適用《民法通則》還是《國家賠償法》，兩法不僅性質(zhì)不同，賠償范圍與標(biāo)準(zhǔn)也不同。相對而言，前者較原則、寬泛，后者較具體、有限。我國教育活動中學(xué)校、教育者與受教育者之間構(gòu)成的教育法律關(guān)系比較特殊。具體表現(xiàn)在，一方面就公辦學(xué)校而言，尤其是義務(wù)教育階段，學(xué)校、教師的職責(zé)帶有“公務(wù)”性質(zhì)，學(xué)校賠償即國家賠償；另一方面我國法律明確規(guī)定國家賠償責(zé)任主體是國家機關(guān)，而且我國不像有些國家把中小學(xué)教師納入公務(wù)員范疇，定位于行政賠償，尚缺乏法律依據(jù)。因此，雖然除民辦之外，中小學(xué)校教師與學(xué)生的法律關(guān)系帶有“準(zhǔn)行政性質(zhì)”，但依據(jù)現(xiàn)有法律，學(xué)校賠償應(yīng)定位于民事賠償。
難點之二，國家《民法通則》對人身傷害賠償比較原則，當(dāng)時最高人民法院關(guān)于人身傷害的理賠標(biāo)準(zhǔn)的司法解釋尚屬內(nèi)部試行階段且不夠完善，而國務(wù)院及其部委制訂的關(guān)于醫(yī)療事故賠償、道路交通賠償及民航、鐵路等事故賠償?shù)纫?guī)定賠額有限，隨著公民法治意識增強，執(zhí)行效果并不理想。那么，本《條例》對賠償范圍與標(biāo)準(zhǔn)的制訂定位寬一點好還是緊一點好，既有法理問題，更是決策問題。決策時需考慮學(xué)校與學(xué)生及其監(jiān)護人的利益權(quán)衡，學(xué)校和政府對資金的承載能力，監(jiān)護人對獨生子女人身傷害的心理承載能力。調(diào)研起草小組對《民法通則》和國務(wù)院及其部委各類人身傷害事故賠償規(guī)定及最高人民法院有關(guān)司法解釋等作了深入研究，依法對有關(guān)內(nèi)容取長補短，《條例》對傷害事故的賠償范圍與標(biāo)準(zhǔn)作了比較全面、明確的規(guī)范，同時采用與居民人均年消費性支出標(biāo)準(zhǔn)、職工年均工資標(biāo)準(zhǔn)等標(biāo)準(zhǔn)掛鉤的計算方法，避免了某些規(guī)章用限定具體賠償數(shù)量而產(chǎn)生的矛盾，在當(dāng)時條件下，不失為在全國出現(xiàn)的第一部對人身傷害賠償比較全面科學(xué)的，同時具備未成年學(xué)生特點的法律規(guī)范。后來，國務(wù)院對醫(yī)療事故賠償規(guī)范的修訂、最高人民法院對人身損害賠償?shù)乃痉ń忉屨焦_實施，反映了上海市立法機關(guān)當(dāng)時作出的決策，其價值取向的大方向是正確的。
一個比較人性化的賠償標(biāo)準(zhǔn)的實現(xiàn)，依賴于相應(yīng)的賠償經(jīng)費的支撐。依據(jù)《條例》的精神，采用行政機制與市場機制相結(jié)合的辦法，同時鑒于事故責(zé)任主體主要涉及學(xué)校與學(xué)生家長及其他監(jiān)護人，分別建立了校方責(zé)任保險和學(xué)生校園意外傷害保險。上海平安保險公司通過保監(jiān)會首次開出了“校方責(zé)任保險”這一險種，在上海率先實施，并取得良好效果，目前這一險種已被全國諸多省市采用。為了確保學(xué)校責(zé)任事故經(jīng)費的落實和通過規(guī)模效益降低投保成本，本市為中小學(xué)校責(zé)任整體投保，在教育部和全國產(chǎn)生了良好反響。這一舉措大大推進了《條例》的貫徹實施，其主要效果有：
第一，有效解決了事故賠償經(jīng)費的來源，使事故處理迅速高效。如2003年因向?qū)W校供應(yīng)盒飯的某家供應(yīng)商的問題，在全市三所學(xué)校同時引發(fā)一千多名學(xué)生食物中毒事件。由于理賠機制迅速生效，治療及時、到位，賠付及時、到位，防止了損害擴大，迅速化解了社會矛盾。
第二，在學(xué)校和學(xué)生家長之間建立起“隔離帶”，有利于分清事故責(zé)任，同時把行政機關(guān)和學(xué)校校長從曠日持久的糾紛處理中解放出來。市教委對校方責(zé)任險的投保合同明確規(guī)定：一旦事故發(fā)生，保險公司應(yīng)當(dāng)在接到學(xué)校報案后第一時間深入學(xué)校了解事故責(zé)任，并明確由保險公司安排律師處理事故爭議和應(yīng)訴等，教育局長、校長反映，取掉了“緊箍咒”，推進素質(zhì)教育的顧慮少了。
第三，有利于事故處理與預(yù)防相結(jié)合，減少事故發(fā)生，保護學(xué)生健康。為減少事故發(fā)生，行政機關(guān)在加強對學(xué)校安全檢查的同時，保險公司定期安排專業(yè)人員對學(xué)校進行安全勘探，向?qū)W校和行政機關(guān)反饋安全改進建議。并定期對事故類型，產(chǎn)生原因等提交分析報告，使管理機關(guān)防范事故做到情況清、措施明。
如果說，《條例》的制訂是一種創(chuàng)制，在全國引起很大反響的話，那么校方責(zé)任保險和整體投保的做法也是一種創(chuàng)制，在全國引起很大反響，并為《條例》的貫徹實施提供了保障。
四、加強對現(xiàn)實情況的調(diào)查分析，建立立法論證機制、科學(xué)決策機制和民主參與機制，提高立法的現(xiàn)實針對性與可操作性
為了使法律規(guī)范的設(shè)定貼近現(xiàn)實需求，解決實際問題，立法起草小組十分重視做好對現(xiàn)實狀態(tài)的調(diào)查分析工作，主要包括：一是全方位搜集學(xué)生在校傷害事故的案例，匯編了中小學(xué)生學(xué)校傷害事故案例集；二是選擇市中心城區(qū)、邊遠(yuǎn)區(qū)和郊區(qū)不同區(qū)域的樣本，對近三年（1995-1997年）事故狀況進行調(diào)查，著重對100個案例進行分析，試圖掌握事故易發(fā)的地點、場合、時間段和事故產(chǎn)生的主要原因；歸納傷害事故的類型與責(zé)任情節(jié)；三是分別向教師、學(xué)生家長、教育管理人員及社會其他人員開展問卷調(diào)查，了解社會心態(tài)和各方關(guān)注的主要問題，使立法更具針對性�！稐l例》用歸納的方式列舉了學(xué)校應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任的11種情形和學(xué)校不承擔(dān)責(zé)任的10種情形，以及關(guān)于公平責(zé)任的設(shè)定，其思路均來源于調(diào)研分析，并取得較好實施效果。
創(chuàng)制性立法的過程，是一個在指導(dǎo)思想、利益平衡、規(guī)則設(shè)定諸方面不斷探究、提煉、論證、優(yōu)化的過程。為此，《條例》起草過程中建立了三個機制，采用多種形式保障相對人和調(diào)動各方力量參與立法活動。
一是立法工作機制。在市人大、市政府法制辦的領(lǐng)導(dǎo)下，市教委對立法工作一直予以重視、規(guī)范。為提高立法質(zhì)量，市教委建立了立法調(diào)研、列項、決策程序，開展了教育立法規(guī)劃研究，制訂了《教育法制工作規(guī)程》，形成了委內(nèi)政策法規(guī)處與業(yè)務(wù)處室職責(zé)明確、吸納專家參與立法論證、委主任辦公會議決策的工作制度。
二是立法論證機制，包括法理論證與規(guī)則論證。起草小組先后多次組織了有區(qū)縣教育局長、青保干部、中小學(xué)校長、教師、家長等各類相關(guān)人員參加的座談會；并形成了有華東政法學(xué)院、復(fù)旦大學(xué)等高校法學(xué)專家與市高院、中院及基層法院司法人員以及律師組成的專家論證組；還向市政協(xié)委員、市人大代表組織了專題匯報。
《條例》正式提交審議之前，市人大領(lǐng)導(dǎo)親自帶隊，各方參與，專程赴京，就有關(guān)重大問題并草案文本聽取全國人大、最高人民法院、國務(wù)院法制辦和教育部的意見，有關(guān)部門對草案組織了專題研討，對草案給予了充分肯定。
三是科學(xué)決策機制。創(chuàng)制性立法涉及不同層次的決策問題，適時決策貫徹立法起草的始終。立項之初，即建立了有市政府法制辦領(lǐng)導(dǎo)、市教委領(lǐng)導(dǎo)、市人大有關(guān)部門、市青保委、市教委有關(guān)部門參加的立法起草領(lǐng)導(dǎo)小組和工作小組，工作小組對起草調(diào)研中需要決策的問題，提供不同方案與利弊分析，提交領(lǐng)導(dǎo)小組決策。如立法的定位問題，是否建立校方責(zé)任保險及整體投保的問題，賠償標(biāo)準(zhǔn)的價值取向問題等等。對重大決策則由市政府領(lǐng)導(dǎo)會同市人大決定。
四是民主參與機制。除了通過問卷調(diào)查、論證、座談等形式吸納各有關(guān)方面參與立法、聽取意見外，值得一提的是：《條例》是本市地方性法規(guī)中市人大首次采用聽證形式納入立法程序的一個項目，為民主立法、科學(xué)立法提供了成功的經(jīng)驗。
由于受到地方立法的局限，《條例》還有尚待解決的問題，如學(xué)生自身和學(xué)校以外的第三人責(zé)任引起的傷害事故的賠償經(jīng)費的解決難以建立相應(yīng)的制度。從長遠(yuǎn)的、整體立法需求考慮，要提高立法質(zhì)量，還需建立一支既懂法律，又熟悉教育，又善于表述的立法基本隊伍；還需提高立法的綜合協(xié)調(diào)能力，變部門立法為綜合立法。從宏觀上看，還需在實際操作中調(diào)整和科學(xué)配置立法機關(guān)、黨政機關(guān)在立法決策中的相互關(guān)系。
【上海市中小學(xué)校學(xué)生傷害事故處理條例案例論文】相關(guān)文章：
通過案例解析《條例》論文05-01
《學(xué)生傷害事故處理辦法》04-30
《學(xué)生傷害事故處理辦法》04-29
質(zhì)疑教育部的《學(xué)生傷害事故處理辦法》論文05-01
江蘇省中小學(xué)生人身傷害事故預(yù)防與處理條例04-29
江蘇省中小學(xué)生人身傷害事故預(yù)防與處理條例04-30