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論我國水庫移民后期扶持政策工學(xué)論文
摘要：介紹我國水庫移民后期扶持的政策依據(jù)，分析水庫移民后期扶持的原因，并結(jié)合小浪底移民工作的實踐對水庫移民后期扶持工作存在的問題進行思考。提出加強前期生產(chǎn)補償資金的計劃管理是做好后期扶持的基礎(chǔ)，后期扶持的指導(dǎo)思想要正確，規(guī)劃要科學(xué)合理，資金要正確使用，還要注重移民生產(chǎn)技能的培訓(xùn)。
關(guān)鍵詞：水庫移民移民政策小浪底后期扶持
后期扶持對于搬遷后移民生產(chǎn)、生活水平的恢復(fù)和發(fā)展，對移民安置后的長治久安起到十分重要的作用。
一、我國水庫移民后期扶持的政策依據(jù)
我國現(xiàn)有關(guān)于水庫移民后期扶持的主要政策依據(jù)來源于《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》（國務(wù)院［1991］第74號令，以下簡稱《條例》）和國家計劃委員會、財政部、電力工業(yè)部和水利部聯(lián)合下發(fā)的計建設(shè)［1996］526號文（以下簡稱“四部委文件”），其相關(guān)主要條款有：
《條例》第三條：“國家采取前期補償、補助與后期生產(chǎn)扶持的辦法”；《條例》第十七條：“國家設(shè)立庫區(qū)建設(shè)基金，用于大中型水利水電工程庫區(qū)維護和扶持移民發(fā)展生產(chǎn)”；《條例》第二十條：“國家對移民扶持時間為五至十年，自移民安置規(guī)劃實施完畢之日算”；“四部委文件”規(guī)定：“為了做好庫區(qū)移民工作……設(shè)立后期扶持基金，用于扶持庫區(qū)移民發(fā)展生產(chǎn)和解決遺留問題……”。
二、水庫移民后期扶持的原因
尋本求源，為什么需要對搬遷安置后的水庫移民進行后期扶持？而且，國家還從政策上對后期扶持做出明確的規(guī)定，究其原因，主要有：
首先，水庫移民是否得到妥善安置的標準是：移民生活是否逐步達到或超過原有水平。根據(jù)我國有關(guān)移民條例的規(guī)定，現(xiàn)階段我國水庫移民安置采取前期補償、補助與后期生產(chǎn)扶持相結(jié)合的辦法。也就是說，國家對移民的財產(chǎn)損失給予一定的補償、補助，這是由我國現(xiàn)階段社會經(jīng)濟發(fā)展水平和國家經(jīng)濟承受能力所決定的。在這一宏觀政策指導(dǎo)下，現(xiàn)階段在我國水庫移民處理概算中，各種補償標準相對較低。如果僅靠前期補償、補助來恢復(fù)移民原有生活水平，難以辦到。實踐證明，只有在全部安置規(guī)劃實施完畢，并經(jīng)必要的扶持，移民才能逐步達到或超過原有生活水平。這是現(xiàn)階段我國對水庫移民進行后期扶持的根本原因。
其次，在水庫移民淹沒處理補償中，雖然對移民被淹沒實物給了一定補償，而且，隨著我國對水庫移民問題的逐漸重視和我國社會主義市場經(jīng)濟制度的不斷完善，我國水庫移民各種淹沒補償標準漸趨科學(xué)和合理。但必須看到，一些財產(chǎn)給移民帶來的長遠收益可能遠大于相應(yīng)補償。水庫移民是非自愿性移民，是局部社會區(qū)域范圍內(nèi)的各種社會關(guān)系和構(gòu)成要件受水庫淹沒影響而被強制性解體，并人為進行重組的過程，它不可能完全按照社會經(jīng)濟內(nèi)在的規(guī)律性而進行。在水庫移民搬遷安置過程中，受水庫淹沒影響，一些移民在失去原有實物性生產(chǎn)資料的同時，也失去許多非實物性資源，如鄰里社區(qū)幫助、受雇增收、就業(yè)和創(chuàng)業(yè)機會等等。并且，他們對這些資源長期以來形成的“熟悉”和“適應(yīng)”也被無情地剝奪，而被迫去接受和適應(yīng)新的環(huán)境和事物。這無疑加大了他們將來的機會成本，增加了他們收入降低甚至是陷入貧困的風(fēng)險。因而，從這一意義上說，僅對移民進行實物性補償是遠遠不夠的。所以，在搬遷后的一段時間內(nèi)，他們應(yīng)該而且需要得到扶持和幫助，尤其在生產(chǎn)發(fā)展方面，以便能夠盡快“適應(yīng)和熟悉”新的社會環(huán)境、新的生產(chǎn)方式，逐步獲得新的收入，創(chuàng)造新的經(jīng)濟來源來恢復(fù)他們原有生活水平。如在小浪底水庫庫區(qū)一些移民，搬遷前人均耕地較多，廣種薄收，種植結(jié)構(gòu)簡單，無需專門技能和更多投入，可保殷實無憂，搬遷后人均耕地很少，僅靠種地已不可能維持他們原有生活水平；還有一些移民，原可到附近煤礦打工，有的本身就是小煤礦主，收入很是理想，搬遷后，這些得天獨厚的條件不復(fù)存在，而他們本身沒有專長。這些移民，安置后生活水平的波動是不可避免的。對他們而言，后期扶持是必需的。
第三，由于水庫移民項目的特殊性，其工程對象是“人”，是“社會”，這決定了它是一項十分繁雜的社會化系統(tǒng)工程，其專業(yè)性、政策性和群眾性都很強。相對于一般概念上的土木工程而言，其實施難度更大，受外部環(huán)境影響更直接，可變因素更多，不可預(yù)見問題更復(fù)雜。這導(dǎo)致：①其實施效果，尤其是生產(chǎn)安置實施效果，要完全達到規(guī)劃設(shè)計要求難度很大；②一些項目尤其是生產(chǎn)開發(fā)項目，實施后不能馬上或不能完全發(fā)揮規(guī)劃的預(yù)期目標和工程效益。這些都直接影響到移民生產(chǎn)、生活水平的恢復(fù)和提高。具體工程實施情況清楚地表明這一點（由于移民工程的特殊性，這些問題不可能完全靠加強實施管理來解決）：小浪底庫區(qū)一期移民安置驗收資料顯示，生產(chǎn)措施及二、三產(chǎn)業(yè)項目普遍存在落實不夠理想的問題，義馬市狂口村移民已安置人數(shù)僅占規(guī)劃數(shù)的60％；由于移民建房、搬遷時間集中和大旱等原因，原有農(nóng)副業(yè)無法正常生產(chǎn)經(jīng)營，新的工副業(yè)尚未建成投產(chǎn)或發(fā)揮效益，部分移民糧食和經(jīng)濟收入有所下降，生活困難，需盡快給予扶持和幫助。
三、現(xiàn)有政策適合我國國情
首先，我國是社會主義國家，各級政府代表著最廣大人民的根本利益，國家建設(shè)是為了全社會的可持續(xù)發(fā)展，是為了提高最廣大人民的生活水平。因而，在水庫移民搬遷安置過程中，雖然國家采取后期扶持與前期補償、補助相結(jié)合的辦法來安置水庫移民，各項補償標準較低。但人民群眾尤其是移民，能夠正確處理國家、集體和個人利益之間的關(guān)系；移民區(qū)和移民安置區(qū)的利益能夠自覺服從于國家整體利益安排。這是我國現(xiàn)階段移民安置辦法能夠順利實施的堅實基礎(chǔ)，這一優(yōu)越性，是其他社會制度所無法比擬的。
其次，后期扶持政策有利于我國水利水電事業(yè)的快速發(fā)展�，F(xiàn)階段，我國仍處于社會主義初級階段，國家綜合經(jīng)濟承受能力有限，而一般水利水電工程投資巨大，尤其是像小浪底這樣有著巨大的社會經(jīng)濟效益的水利樞紐工程，如果要在短期內(nèi)一次性投入大量資金，可能存在方方面面的制約因素，就會在某種程度上限制水利水電事業(yè)的快速發(fā)展，制約水利工程。而后期生產(chǎn)扶持與前期補償、補助相結(jié)合的移民安置政策則正好在某種程度上緩解了這一矛盾。
再次，后期扶持政策有利于移民的長治久安�，F(xiàn)階段，一個不可回避的事實是，絕大多數(shù)水庫庫區(qū)移民知識水平較低，他們參與市場競爭、尋找新的就業(yè)機會、創(chuàng)造新的收入來源的能力有限。這一點，在很大程度上制約著移民生產(chǎn)的順利恢復(fù)和發(fā)展。另外，工程實施情況表明，生產(chǎn)補償資金大量集中到位，常常被用于眼前的消費和村鎮(zhèn)建設(shè)，或是在發(fā)展生產(chǎn)上好大喜功，盲目上項目。通過后期生產(chǎn)扶持的辦法，能夠彌補這些不足和避免不必要的風(fēng)險。實踐證明，通過后期生產(chǎn)扶持的辦法，在移民生產(chǎn)生活水平的恢復(fù)過程中，能夠充分發(fā)揮我國社會主義制度的優(yōu)越性，很好地利用各級政府的職能。根據(jù)政策規(guī)定，后期生產(chǎn)扶持是在移民得到安置后，在各級政府及相關(guān)部門具體的引導(dǎo)調(diào)控下，一個相對長期穩(wěn)定的對移民生產(chǎn)恢復(fù)和發(fā)展的投入階段。它是在移民得到妥善的生活安置后進行的，避開了搬遷建設(shè)期。并且，移民一般都具備了基本的生產(chǎn)發(fā)展基礎(chǔ)，并對新環(huán)境有了初步的認識和熟悉。所以，它能夠從各方保證移民生產(chǎn)恢復(fù)發(fā)展措施得到科學(xué)的引導(dǎo)、規(guī)劃、論證和評估。
另外，現(xiàn)階段我國水庫移民后期扶持的政策和做法，也符合國際慣例及世界銀行非自愿移民實施導(dǎo)則的有關(guān)精神：除應(yīng)有的補償外，移民及其他受項目不利影響群體應(yīng)能夠獲得項目給他們帶來的效益。
四、存在的問題
1）應(yīng)將后期扶持納入整個工程概算和經(jīng)濟評價當中，既然國家采取的水庫移民方針是前期補償、補助與后期生產(chǎn)扶持相結(jié)合的辦法，那么，后期扶持資金不應(yīng)與工程建設(shè)資金完全分離，應(yīng)與前期淹沒處理補償資金一樣，全額計人工程總概算，參與工程經(jīng)濟評價，這有助于正確評價一個工程的綜合效益。
國家對后期扶持的規(guī)劃工作十分重視，四部委文件明確規(guī)定，在水利建設(shè)項目開工以前，后期扶持要與征地補償和移民安置統(tǒng)一規(guī)劃、落實措施，否則不能開工。但截止到目前，水庫移民后期規(guī)劃設(shè)計工作還沒有專門性的技術(shù)規(guī)范。國家有關(guān)部門應(yīng)根據(jù)國家有關(guān)的政策法規(guī)，盡快研究、制定和出臺相應(yīng)技術(shù)規(guī)范，以指導(dǎo)和規(guī)范水庫移民后期扶持的規(guī)劃設(shè)計工作。
2）對安置區(qū)及其他項目受影響區(qū)群體也同樣需要加以扶持�，F(xiàn)階段我國水庫移民后期政策，未對移民之外的其他受項目不利影響群體的后期扶持做出明確規(guī)定。眾所周知，一個水利樞紐工程的建設(shè)，影響的不僅僅是庫區(qū)的移民，其他如安置區(qū)的群眾也同樣會受到項目的不利影響，僅僅在方式和程度有所差別。實際工程資料表明，工程項目對這些群體造成的影響，有的還是相當嚴重的，尤其在收入恢復(fù)方面。我國與國際開發(fā)協(xié)會簽訂的小浪底移民項目《開發(fā)信貸協(xié)定》明確規(guī)定：“借款人（通過水利部）應(yīng)在2000年12月31日以前建立并保持庫區(qū)扶持基金，其數(shù)量應(yīng)滿足以向項目中的移民，或因項目而使收入受不利影響的人，和無力取得或維持他們項目前收入水平的人，提供最小限度的收入”。這表明，根據(jù)國際慣例和實際需要，其他因項目而使收入受到不利影響的人在后期扶持方面同移民具有同樣的地位。這一問題應(yīng)該得到重視，并應(yīng)在國家有關(guān)的法規(guī)和條例中得到明確的體現(xiàn)。
3）有關(guān)移民后期扶持項目目標，現(xiàn)有政策僅做了原則性的規(guī)定，這對規(guī)范實施工作是不利的。比如，后期生產(chǎn)扶持應(yīng)到何時、何種程度為止，是以不降低移民原有生活水平并逐步有所改善為最終目標，還是以扶持5～10年為限。如何準確界定、量化和評估移民原、現(xiàn)有生活水平等問題。建議國家有關(guān)部門有必要就此組織專題研究和論證，盡快制定出相應(yīng)的規(guī)范和辦法，盡快研究制定以社會效益為主的工程的后期扶持資金籌措辦法，如小浪底工程，以防洪、供水和灌溉為主，它能產(chǎn)生巨大的社會效益，但發(fā)電量很小。根據(jù)國家現(xiàn)有政策和辦法，從工程直接經(jīng)濟效益中提取的后期扶持基金，滿足不了移民后期扶持的資金需求。這一問題，“四部委文件”雖然已注意到，并指出將另行研究制定辦法，但至目前仍是一個政策空白，它已經(jīng)影響到一些項目的運作。小浪底庫區(qū)一期移民工程已于1997年完成搬遷，但后期扶持資金缺口問題至今仍未能得到有效落實，它已經(jīng)影響到小浪底移民后期生產(chǎn)扶持工作的順利開展。
五、具體實踐及思考
應(yīng)該對搬遷后的水庫移民進行必要的后期扶持，這已是我們大家的共識。并且，我國現(xiàn)有水庫移民后期扶持政策也比較適合我國現(xiàn)階段基本國情和工程實際。因此，在水庫移民搬遷安置過程中，后期扶持對移民生產(chǎn)生活水平的逐步恢復(fù)和提高起著十分重要的作用。但在具體的工作中，為更好地做好水庫移民的后期扶持工作，有幾個問題應(yīng)該得到重視。
1.加強前期生產(chǎn)補償資金的計劃管理是做好后期扶持的基礎(chǔ)
現(xiàn)階段，雖然我國水庫移民補償標準較低，但，國家已越來越重視這一問題，并盡可能對移民做出合理的經(jīng)濟補償，這一趨勢已在相關(guān)法律條例中得到體現(xiàn)。并且，在建水利工程移民補償標準都較以前有了很大的提高。如小浪底水庫移民工程，水庫淹沒實物指標，從房窯到附屬物、從主房到雞舍、從土地到零星樹木，都逐一進行調(diào)查和補償。所有實物補償單價都經(jīng)規(guī)劃設(shè)計人員詳細的分析論證后確定。更重要的是，小浪底整個移民生產(chǎn)安置發(fā)展規(guī)劃努力貫徹“使移民達到或超過原有生活水平”的原則。設(shè)計人員在做生產(chǎn)安置規(guī)劃時，反復(fù)進行生產(chǎn)安置規(guī)劃投資平衡，當移民生產(chǎn)補償資金（主要包括土地補償補助費、水利設(shè)施補償費、村辦企業(yè)補償費和集體農(nóng)副業(yè)補償費）滿足不了規(guī)劃所需的生產(chǎn)安置資金時，設(shè)計人員就在國家法規(guī)允許的范圍內(nèi)調(diào)整土地補償補助倍數(shù)，直至生產(chǎn)補償費用滿足生產(chǎn)規(guī)劃投資。而且，國家最終批復(fù)的小浪底土地補償補助倍數(shù)普遍高于規(guī)劃上報倍數(shù)。因而，在后期生產(chǎn)扶持開始以前，小浪底水庫移民生產(chǎn)恢復(fù)和開發(fā)已有了較充裕的資金。
以小浪底水庫庫區(qū)二、三期移民生產(chǎn)措施規(guī)劃投資和補償費用為例：規(guī)劃生產(chǎn)開發(fā)投資為119580萬元（其中不到50％直接用于征地），其中河南省為69922萬元，山西省為49658萬元；相應(yīng)的補償補助費用為143674萬元，其中河南省為92931萬元，山西省為50743萬元。相對于規(guī)劃投資，補償費用剩余額為24094萬元，其中河南省剩余23010萬元，山西省剩余1085萬元（以上投資數(shù)均為小浪底庫區(qū)二、三期規(guī)劃概算上報數(shù)）。這些數(shù)字可以清楚地說明：小浪底移民項目，在后期扶持開始前，國家就已經(jīng)投入了相當?shù)馁Y金去恢復(fù)和提高搬遷后移民的生產(chǎn)、生活水平。因此，小浪底移民生產(chǎn)、生活水平是否能夠得到恢復(fù)和發(fā)展，取決于整個移民生產(chǎn)安置規(guī)劃的順利實施和高質(zhì)量地完成，后期扶持只是移民生產(chǎn)開發(fā)規(guī)劃及其實施效果的一種保障、補充和完善。用好移民生產(chǎn)安置補償資金，加強生產(chǎn)補償資金的管理，是整個小浪底移民項目成功實施的關(guān)鍵，也是后期扶持的前提條件和工作基礎(chǔ)。這在小浪底項目中既有成功的經(jīng)驗，也有教訓(xùn)。根據(jù)小浪底庫區(qū)一期移民安置驗收報告，移民新村及專項建設(shè)超標（其中新村建設(shè)實施投資占規(guī)劃數(shù)的144％），出現(xiàn)投資差額，擠占生產(chǎn)等費用，生產(chǎn)措施及二、三產(chǎn)業(yè)項目普遍存在著落實不夠理想的問題，給移民搬遷后的生產(chǎn)、生活帶來不利影響；在二、三期移民實施中，小浪底已著手清理和規(guī)范生產(chǎn)補償資金的使用，并擬對生產(chǎn)資金的下達、使用及開發(fā)項目的選定和實施制定一系列的管理辦法和制度�，F(xiàn)在，小浪底庫區(qū)二、三期移民生產(chǎn)開發(fā)正按規(guī)劃計劃開展，這為后期扶持工作打下了良好的基礎(chǔ)。
2.后期扶持的指導(dǎo)思想和態(tài)度要正確
由于歷史的原因，水庫移民習(xí)慣性地對后期扶持存在過大的依賴性，認為國家的后期扶持是自己搬遷后生活水平能夠恢復(fù)的惟一途徑。人們在實施小浪底移民項目中就或多或少地存在這種思想。應(yīng)該指出，這種錯誤思想的后果是相當嚴重的。如前所述，現(xiàn)階段，在水庫移民安置過程中，如果棄前期生產(chǎn)安置和開發(fā)于不顧，卻對后期扶持抱有過大的期望是完全沒有理由也不切合實際的，這必然造成工作的極大被動。因此，各級移民實施機構(gòu)及每個移民對后期扶持都應(yīng)抱有合理的預(yù)期和正確的態(tài)度。
3.后期扶持規(guī)劃要科學(xué)合理
規(guī)劃是實施的靈魂，要想做好后期扶持工作，首先就要有一個科學(xué)合理的規(guī)劃。由于后期扶持工作的特殊性，水庫移民后期扶持規(guī)劃應(yīng)分兩個階段進行。第一階段是移民項目的規(guī)劃階段，在這一階段，對后期扶持應(yīng)有一個宏觀的指導(dǎo)性規(guī)劃，主要是資金籌措和措施落實。第二階段，根據(jù)國家批準的宏觀規(guī)劃，針對移民搬遷安置實施情況，分村、組做出詳細具體的實施規(guī)劃設(shè)計。后期扶持的規(guī)劃設(shè)計要實事求是，因地制宜。
4.移民后期扶持資金要正確使用
對于后期生產(chǎn)扶持資金，要注意堅持有償使用為主、無償和有償使用相結(jié)合的辦法，要避免以往那種“等、靠、要、分、了”的現(xiàn)象，要變簡單的“輸血”為“造血”，走開發(fā)性移民的道路，努力實現(xiàn)后期扶持工作及后期扶持資金的良性循環(huán)。
5.要注重移民生產(chǎn)技能的培訓(xùn)
以小浪底工程為例，小浪底水庫移民安置前土地資源比較豐富，但由于文化素質(zhì)較低及受傳統(tǒng)的耕種方式影響，移民耕種多為粗放經(jīng)營，廣種薄收，土地產(chǎn)出率較低，文化素質(zhì)已成為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的制約因素，水庫淹沒后，移民遷出庫區(qū)，原有生產(chǎn)體系被破壞，需要在安置區(qū)構(gòu)建新的生產(chǎn)體系，重新調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，根據(jù)小浪底移民安置規(guī)劃，移民的耕種經(jīng)營方式和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)將產(chǎn)生很大的變化，這就需要移民在科學(xué)技術(shù)水平方面有一個較大的提高，部分移民還要掌握新的生產(chǎn)技能。因此，在后期生產(chǎn)扶持工作中，應(yīng)在其前期生產(chǎn)開發(fā)的基礎(chǔ)上進一步加強對移民、移民干部、移民領(lǐng)頭人的培訓(xùn)。提高他們自身素質(zhì)和技能，這應(yīng)該是現(xiàn)階段我國水庫移民后期生產(chǎn)扶持工作中非常重要的一項內(nèi)容。
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