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促進(jìn)高等教育投入穩(wěn)定增長(zhǎng)的撥款模式探析論文
【摘要】隨著我國(guó)高等教育規(guī)模的不斷擴(kuò)大，國(guó)家財(cái)政對(duì)高等教育投入?yún)s顯不足，導(dǎo)致我國(guó)高等教育經(jīng)費(fèi)的供求矛盾日益加深。在現(xiàn)階段，財(cái)政資金顯然沒有能力不斷加大對(duì)高等教育的投入，國(guó)家高等教育經(jīng)費(fèi)財(cái)政撥款總量嚴(yán)重欠缺，同時(shí)在現(xiàn)有撥款模式下，極易造成教育資源的浪費(fèi)。因此，改變我國(guó)以政府直接性投入為特點(diǎn)的經(jīng)費(fèi)撥款模式，引入評(píng)估性競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以績(jī)效為撥款向?qū)�，以效益為約束機(jī)制，保證有限的教育資源優(yōu)化配置，是現(xiàn)階段合理配置我國(guó)高等教育資源的迫切要求。
【關(guān)鍵詞】高等教育；經(jīng)費(fèi)投入；撥款模式
教育經(jīng)費(fèi)短缺是導(dǎo)致中國(guó)高等教育落后最本質(zhì)的原因，也是中國(guó)高等教育發(fā)展中遇到的最大障礙。在我國(guó)，隨著高等教育規(guī)模不斷擴(kuò)大，而國(guó)家財(cái)政對(duì)高等教育投入?yún)s明顯不足，導(dǎo)致我國(guó)高等教育經(jīng)費(fèi)的供求矛盾日益突出，經(jīng)費(fèi)問題不解決，高等教育就不可能得到健康持續(xù)的發(fā)展。最近幾年，我國(guó)教育經(jīng)費(fèi)總量雖然逐年增長(zhǎng)，但仍無法達(dá)到國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)民生產(chǎn)總值的比重4%的目標(biāo)。在財(cái)政撥款嚴(yán)重短缺的情況下，高等教育發(fā)展的矛盾日益激化，許多高校不堪重負(fù)，教學(xué)儀器設(shè)備不僅數(shù)量不足，而且有許多是在超長(zhǎng)期服役，不能得到按時(shí)更新；教師待遇差；科研經(jīng)費(fèi)短缺；教學(xué)用房緊張，絕大多數(shù)高等學(xué)校辦學(xué)十分困難。盡管中央國(guó)務(wù)院采取了一系列的措施，但在現(xiàn)實(shí)中，財(cái)政撥款總量嚴(yán)重欠缺，因此，在我國(guó)教育經(jīng)費(fèi)總量一定的情況下，國(guó)家急需改革現(xiàn)行的高等教育投入模式，通過教育資源的合理分配，優(yōu)勝劣汰，提高有限資源的利用效率，不斷促進(jìn)我國(guó)高等教育事業(yè)快速發(fā)展。
一、改變我國(guó)高等教育投入撥款模式的必要性
�。ㄒ唬┚徑飧叩冉逃�(jīng)費(fèi)總量短缺的壓力
20世紀(jì)90年代以來，為實(shí)現(xiàn)高等教育從精英化邁向大眾化，我國(guó)高等教育實(shí)行了擴(kuò)招戰(zhàn)略，高等教育規(guī)模得到了迅速擴(kuò)張。2004年全國(guó)普通高校招生達(dá)到440萬，高等教育毛入學(xué)率由1998年的9。8%提高到19%。各類高等教育的在校生人數(shù)超過2000萬，2005年招生規(guī)模達(dá)到504萬人，在校生2300萬，毛入學(xué)率21%，成為世界上規(guī)模最大的高等教育，達(dá)到高等教育大眾化的標(biāo)準(zhǔn)。2003年與1998年相比，我國(guó)普通高校全日制在校生總規(guī)模增長(zhǎng)了2。07倍，學(xué)校教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)總收入增長(zhǎng)了2。09倍，生均教育經(jīng)費(fèi)支出增長(zhǎng)59%。因此，從總量上看，普通高校事業(yè)經(jīng)費(fèi)保持了與規(guī)模擴(kuò)張的同步增長(zhǎng)。但普通高校生均教育經(jīng)費(fèi)支出與生均財(cái)政撥款的增長(zhǎng)速度卻明顯低于在校生規(guī)模擴(kuò)張的速度。
我國(guó)高等教育在規(guī)模的迅猛增長(zhǎng)和巨大的資金缺口壓力下，在現(xiàn)有的政府直接財(cái)政性撥款模式下，不能區(qū)分教育資源的優(yōu)劣，容易造成教育經(jīng)費(fèi)投資的浪費(fèi)，從長(zhǎng)期來看，改變高等教育政府投入的模式，對(duì)于緩解現(xiàn)接段我國(guó)高等教育經(jīng)費(fèi)總量性資源短缺壓力，是極其必要的。
�。ǘ┩晟聘叩冉逃�(cái)政撥款制度的直接體現(xiàn)
高等教育財(cái)政撥款體制作為政府直接支持的模式，曾是我國(guó)高等教育事業(yè)快速發(fā)展的物質(zhì)保障。隨著我國(guó)財(cái)力的增長(zhǎng)和高等教育事業(yè)進(jìn)入大眾化發(fā)展階段，財(cái)政撥款的促進(jìn)作用日益顯著。改革開放后，其經(jīng)費(fèi)來源開始發(fā)生變化，多元化的投入機(jī)制逐步形成。但目前我國(guó)高等教育撥款模式存在一定的問題，第一，對(duì)不同類型高等學(xué)校的定位模糊，導(dǎo)致相應(yīng)的財(cái)政支持政策缺乏針對(duì)性；第二，對(duì)高校的科研投入缺乏足夠的支持，制約了大學(xué)在基礎(chǔ)研究領(lǐng)域發(fā)揮潛在優(yōu)勢(shì)；第三，撥款模式缺乏科學(xué)合理性；第四，對(duì)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與風(fēng)險(xiǎn)控制之間關(guān)系界定不清，混淆了財(cái)政投入不足與高校財(cái)務(wù)管理制度不健全兩種不同性質(zhì)的矛盾，弱化了學(xué)校自身對(duì)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的控制與管理。因此，完善高等教育財(cái)政撥款制度直接體現(xiàn)于改變現(xiàn)有的高等教育經(jīng)費(fèi)的撥款模式。
�。ㄈM足高等教育效益主體多元化的要求
傳統(tǒng)體制下，高等教育的投入和收益的分配主要依靠政府調(diào)控，高等教育的投入由國(guó)家財(cái)政投資，高等教育的收益再由國(guó)家統(tǒng)籌分配，國(guó)家是高等教育收益最主要的獲得者和支配者。這種投入來源和收益的單一性使得利益主體相對(duì)單一，個(gè)體追求自身利益的積極性沒有得到充分的發(fā)揮。市場(chǎng)化改革以來，各個(gè)利益主體的自主權(quán)和利益上的獨(dú)立性大大增強(qiáng)，他們的積極性、主動(dòng)性也得到充分?jǐn)U展。因此，建立合理有效的我國(guó)高等教育投入撥款模式也是適應(yīng)高等教育效益主體多元化發(fā)展的客觀要求。
二、我國(guó)高等教育投入的主要來源
�。ㄒ唬┴�(cái)政撥款
依據(jù)《教育法》中有關(guān)條文：我國(guó)高等教育經(jīng)費(fèi)的主要來源應(yīng)是國(guó)家撥款。政府投入是高校經(jīng)費(fèi)來源的主體。由于我國(guó)開展高等教育的歷史較短，高校自身“造血”功能較差，加之由各級(jí)政府舉辦的高校所占比重較大，決定了國(guó)家財(cái)政撥款是高校的主要資金來源，也是最穩(wěn)定的資金來源。
�。ǘ⿲W(xué)生收費(fèi)
自從1994年實(shí)行并軌收費(fèi)制起，學(xué)費(fèi)收入已經(jīng)成為學(xué)校收入的主要經(jīng)費(fèi)來源。這部分收入包括本科生、研究生、留學(xué)生、繼續(xù)教育學(xué)生的學(xué)費(fèi)和住宿費(fèi)。隨著高校擴(kuò)招和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的提高，這部分資金在部分高校已占學(xué)校總收入50%以上，是高校重要的資金來源之一。
�。ㄈ⿲W(xué)校自籌
這部分資金來源主要包括學(xué)校的產(chǎn)業(yè)收入、外界的捐助款、教育基金會(huì)的收入以及科研經(jīng)費(fèi)的收入，從我國(guó)大部分高校的情況來看，該類收入占比不高，受制約的因素較多，并不能成為高校教育事業(yè)投入穩(wěn)定增長(zhǎng)的可靠來源。
�。ㄋ模┙杩罨I資
這部分資金來源形成高校的負(fù)債，是以高校自身的信用為擔(dān)保形成的，運(yùn)用的不適當(dāng)，容易形成高校財(cái)務(wù)危機(jī)，也不能成為高校教育事業(yè)投入穩(wěn)定增長(zhǎng)的可靠來源。
因而，從我國(guó)高等教育的資金來源來看，在現(xiàn)階段，能夠支持我國(guó)高�？沙掷m(xù)發(fā)展的資金來源，只能依賴財(cái)政撥款和學(xué)生收費(fèi)，但是在現(xiàn)有的高等教育收費(fèi)制度下，隨著公辦高校學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和招生規(guī)模的固定，以及辦學(xué)成本隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的不斷提高，學(xué)費(fèi)收入越來越不能滿足水漲船高的資金需求，財(cái)政撥款就成了我國(guó)高校，尤其是公辦高校的唯一能夠依靠的經(jīng)費(fèi)來源。
三、我國(guó)高等教育經(jīng)費(fèi)投入存在的問題
�。ㄒ唬┴�(cái)政性經(jīng)費(fèi)問題
1、國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入占比過低
近幾年，我國(guó)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)保持著連續(xù)的穩(wěn)定增長(zhǎng)，但國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占gdp比例年增長(zhǎng)率始終小于國(guó)民生產(chǎn)總值年增長(zhǎng)率，見表1。國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占gdp比例到2007年仍只有3。32%，沒有達(dá)到國(guó)家規(guī)定的4%。目前，財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入占gdp4%的差額超過1000億元了。
2、撥款模式的演變由政府主導(dǎo)，缺乏市場(chǎng)機(jī)制
我國(guó)各種撥款模式的實(shí)質(zhì)都是協(xié)商式撥款，雖然按這種機(jī)制進(jìn)行撥款在操作上比較靈便，但是由于高校獲得的撥款不僅僅與學(xué)校業(yè)務(wù)有關(guān)，而是更多地取決于有關(guān)人員之間的人際關(guān)系，容易出現(xiàn)暗箱操作和人為干擾，不利于整個(gè)高等教育的發(fā)展。
3、國(guó)家財(cái)政對(duì)高等教育的投入不足
以2007年的教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況為例，普通高等學(xué)校生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)費(fèi)支出的增長(zhǎng)比例最低，見表2。經(jīng)費(fèi)仍重點(diǎn)投入在九年義務(wù)教育中，高等教育經(jīng)費(fèi)投入增長(zhǎng)的不足非常明顯。
�。ǘ┓秦�(cái)政性經(jīng)費(fèi)問題
1、校辦產(chǎn)業(yè)效益低下
作為高校資金來源的輔助渠道之一，校辦企業(yè)經(jīng)過一段時(shí)期的紅火后，正日漸衰弱。目前高校普遍存在校辦企業(yè)數(shù)量眾多、規(guī)模小、人力資金分散、效益低下等問題，在經(jīng)濟(jì)效益上不但沒有給學(xué)校做出貢獻(xiàn)，有些還拖了學(xué)校的后腿，給學(xué)校帶來了難以挽回的損失，甚至出現(xiàn)大量違法違規(guī)問題，嚴(yán)重影響了高校的聲譽(yù)。
2、在財(cái)政性經(jīng)費(fèi)比重的逐年下降過程中，事業(yè)收入比重明顯提升，增加了社會(huì)負(fù)擔(dān)
雖然打破了經(jīng)費(fèi)籌措方式的單渠道，但是事業(yè)收入比重的提高并未帶動(dòng)其他籌集方式比重的提升。最終演變?yōu)榻?jīng)費(fèi)的供給主要由政府轉(zhuǎn)變?yōu)榧彝コ袚?dān)，不利于實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)、個(gè)人資源的自愿合理結(jié)合。
3、社會(huì)和個(gè)人的經(jīng)費(fèi)捐贈(zèng)規(guī)模小
社會(huì)和個(gè)人的經(jīng)費(fèi)捐贈(zèng)規(guī)模一直較小，占總經(jīng)費(fèi)的比重始終處于1%~3%之間，對(duì)于高教經(jīng)費(fèi)多渠道籌集貢獻(xiàn)甚微。主要原因在于：缺乏充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資源的機(jī)制；高校管理層不具備市場(chǎng)意識(shí)和動(dòng)員社會(huì)資源的籌款能力；高校管理機(jī)制和籌款體制的不完善和高校的經(jīng)費(fèi)籌措工作無序不規(guī)范。
由于我國(guó)高等教育投入受到以上方面的制約，高等學(xué)校自我籌集資金的能力過弱，過多地依賴于政府的撥款，改變現(xiàn)有財(cái)政性資金撥款模式，成為在有限資源條件下，化解資源優(yōu)化配置問題的有效手段。
四、建立高等教育投入績(jī)效撥款模式的探討
高等教育大眾化以后，高等教育經(jīng)費(fèi)使用的效率和責(zé)任問題成為人們關(guān)注的重點(diǎn)，世界各國(guó)開始進(jìn)行的財(cái)政撥款模式改革的一個(gè)重要方向就是把產(chǎn)出或績(jī)效撥款機(jī)制引入高等教育資源的分配中。
（一）實(shí)行績(jī)效撥款模式的國(guó)外高等教育投入模式介紹
從國(guó)際上看，近20年來，世界發(fā)達(dá)國(guó)家高等教育財(cái)政體制改革的一個(gè)重要方面是績(jī)效撥款模式�？�(jī)效撥款是指根據(jù)產(chǎn)出指標(biāo)分配資源的撥款方式。一般來說，績(jī)效撥款要比以投入為基礎(chǔ)的體制更有效率。例如美國(guó)，在20世紀(jì)80年代以前，美國(guó)各州政府向高校撥入的教學(xué)經(jīng)費(fèi)，是以學(xué)生數(shù)量為基準(zhǔn)的。這種撥款方式既不能保證學(xué)生在獲得資源上的公平，也不能促進(jìn)教育資源的有效利用。1978年田納西州引入績(jī)效撥款模式，由田納西州高教委員會(huì)根據(jù)一些指標(biāo)對(duì)高校進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，得滿分的學(xué)校可得到當(dāng)年撥款總額一定比例的增加。國(guó)際上高等教育通過引入競(jìng)爭(zhēng)性的績(jī)效撥款模式，通過設(shè)立專項(xiàng)基金，以競(jìng)爭(zhēng)方式激勵(lì)大學(xué)和研究人員的積極性，以便爭(zhēng)取更多的教育資源的分配，通過效率與效果來配置教育資源。如日本政府的財(cái)政預(yù)算結(jié)構(gòu)改革即遵循“減少一般性開支、加大重點(diǎn)投入”的方針。
�。ǘ�(gòu)建我國(guó)的高等教育投入的績(jī)效撥款模式
1、構(gòu)建“政府—中介—學(xué)校”三方協(xié)調(diào)運(yùn)作機(jī)制模式
目前我國(guó)的高等教育撥款機(jī)制是通過財(cái)政部向教育部（或高校主管部門）撥款，教育部（或高校主管部門）再向各個(gè)高校撥款，這種模式屬于政府直接撥款的模式，而主管部門在撥款的過程中，僅依靠簡(jiǎn)單的數(shù)據(jù)指標(biāo)進(jìn)行撥款，并不重視高校對(duì)撥款經(jīng)費(fèi)使用的效率高低。在撥款時(shí)，我們可以借鑒國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)，在運(yùn)作機(jī)制上引入撥款（評(píng)估）中介機(jī)構(gòu)。由“政府—高�！眴尉�、單向化的撥款模式轉(zhuǎn)向“政府—中介—學(xué)�！比絽f(xié)調(diào)運(yùn)作機(jī)制模式，即在績(jī)效撥款思想的指導(dǎo)下，增設(shè)專項(xiàng)撥款基金，設(shè)立撥款中介，經(jīng)費(fèi)不直接撥給學(xué)校，而由中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行相對(duì)獨(dú)立的運(yùn)作，將評(píng)估結(jié)果與撥款掛鉤。通過撥款中介的資金調(diào)節(jié)，使基金流向在相關(guān)領(lǐng)域質(zhì)量好、潛力大、效率高的高校。
2、改革撥款方式
“綜合定額加專項(xiàng)補(bǔ)助”的單一模式撥款方式，不能真實(shí)準(zhǔn)確地反映高等教育成本的變化規(guī)律，也沒有考慮到高校的績(jī)效因素，很難調(diào)動(dòng)高�？蒲泻徒虒W(xué)的積極性。因此，在撥款方法設(shè)計(jì)中，應(yīng)當(dāng)使高等教育財(cái)政撥款由單一方式向綜合模式方向發(fā)展，適當(dāng)考慮績(jī)效因素，使政府撥款更具科學(xué)性。高等教育大眾化以后，高等教育經(jīng)費(fèi)使用的效率和責(zé)任問題成為人們關(guān)注的重點(diǎn)，我國(guó)高校應(yīng)該把產(chǎn)出或績(jī)效撥款機(jī)制引入高等教育資源的分配中，以便激勵(lì)大學(xué)提高教育質(zhì)量，避免教育資源的浪費(fèi)。
（三）高等教育投入績(jī)效撥款模式的配套措施
1、加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)的制度建設(shè)
目前我國(guó)高校績(jī)效評(píng)價(jià)還處于探索階段，因此應(yīng)加強(qiáng)高等教育投入實(shí)行績(jī)效管理的法治化建設(shè)，在《高等教育法》、《預(yù)算法》等法律法規(guī)中增加“高等教育投入實(shí)行績(jī)效管理”的要求，統(tǒng)一制定或修訂績(jī)效評(píng)價(jià)的規(guī)章制度，明確績(jī)效評(píng)價(jià)的工作規(guī)則、工作程序、組織方式和結(jié)果應(yīng)用等，同時(shí)明確相關(guān)行為主體的權(quán)利和義務(wù)。通過建立健全高校質(zhì)量評(píng)估機(jī)制和評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，引導(dǎo)高校的一切辦學(xué)活動(dòng)，講求投入產(chǎn)出效率，制定以績(jī)效為導(dǎo)向的高校事業(yè)發(fā)展規(guī)劃。將評(píng)估的結(jié)果與增長(zhǎng)性撥款直接掛鉤，運(yùn)用績(jī)效對(duì)高等學(xué)校的增長(zhǎng)性撥款使用的效益、效率和質(zhì)量進(jìn)行衡量。而財(cái)政資源的分配應(yīng)更多地考慮高等學(xué)校的產(chǎn)出或績(jī)效，由績(jī)效決定后續(xù)撥款的多少、方向、形式和方法等。
2、建立績(jī)效評(píng)價(jià)的激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制
由于政府在投資責(zé)任上沒有形成激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制，一些高校在預(yù)算資金的安排上只是著眼于把錢花出去，沒有從源頭上控制低效益的教育投入項(xiàng)目，成本意識(shí)不強(qiáng)，辦學(xué)效益不高。因此，高等教育投入機(jī)制改革應(yīng)當(dāng)以績(jī)效為中心，實(shí)現(xiàn)財(cái)政撥款與用款單位績(jī)效考核掛鉤。通過建立績(jī)效評(píng)價(jià)制度，有效地約束高校管理者，正確引導(dǎo)和規(guī)范高校的辦學(xué)行為，改善學(xué)校的經(jīng)營(yíng)管理，促使高�，F(xiàn)實(shí)利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益相結(jié)合，將高校各方面各環(huán)節(jié)的行為取向引導(dǎo)到績(jī)效上來，調(diào)動(dòng)高校管理者和教職工創(chuàng)造良好績(jī)效的積極性。
3、構(gòu)建以績(jī)效為導(dǎo)向的高校財(cái)務(wù)管理體系
我國(guó)現(xiàn)行高校會(huì)計(jì)系統(tǒng)由于實(shí)行收付實(shí)現(xiàn)制的核算方式，無法滿足高等教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的需要。績(jī)效評(píng)價(jià)的主要評(píng)價(jià)指標(biāo)來自于會(huì)計(jì)信息，通過會(huì)計(jì)信息和評(píng)價(jià)指標(biāo)間的相互關(guān)聯(lián)，使評(píng)價(jià)結(jié)果能夠有效反映出高校的真實(shí)績(jī)效。因此，構(gòu)建基于績(jī)效為導(dǎo)向的高校財(cái)務(wù)管理體系，改革現(xiàn)有的高校會(huì)計(jì)核算和財(cái)務(wù)報(bào)表制度，在預(yù)算編制和執(zhí)行過程中，全面引入績(jī)效管理的理念，優(yōu)化預(yù)算資金分配，并以績(jī)效管理為目標(biāo)，嚴(yán)格控制預(yù)算執(zhí)行，增加績(jī)效考核的內(nèi)容，促進(jìn)高校投入資源的優(yōu)化配置和有效使用。
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