美國(guó)水利工程規(guī)劃與評(píng)價(jià)論文

　　目前，有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，國(guó)家水資源管理部門及其興建的水利工程不能妥善地解決當(dāng)前存在的水問(wèn)題。

　　在20世紀(jì)，美國(guó)河流與水生態(tài)系統(tǒng)己發(fā)生了重大變化，包括自然過(guò)程變化、生物棲息地消失和本土種群減少。強(qiáng)大的既得利益者為現(xiàn)行的政策制度辯護(hù)，并試圖在河流系統(tǒng)的各種利益(例如水力發(fā)電、航運(yùn)和蓄水等)的轉(zhuǎn)讓方面保持穩(wěn)定態(tài)勢(shì)。其他利益相關(guān)方則追求管理上的重大改變，要求更多地介入政策過(guò)程，要求管理機(jī)構(gòu)更大的責(zé)任性和靈活性。管理機(jī)構(gòu)既面對(duì)立法委任權(quán)、習(xí)慣勢(shì)力和與其他機(jī)構(gòu)(各利益集團(tuán))部分一致甚至完全不一致的使命，又面對(duì)科學(xué)上和生態(tài)學(xué)上的不確定性，在執(zhí)行過(guò)程中經(jīng)�？ㄔ谶@兩者之間，往往頂多只能搞點(diǎn)小改革對(duì)付過(guò)去，情況最壞時(shí)，還要遭到所有利益相關(guān)方的尖銳批評(píng)。在某些情況下，由于供水緊張及州際河流沒(méi)有總體流域規(guī)劃使各州只注重自身利益，妨礙了地區(qū)合作與水的可持續(xù)利用。盡管投入了不少人力物力來(lái)避免出現(xiàn)這樣的問(wèn)題，但這些問(wèn)題依然存在。在這種情況下，怎樣做才能達(dá)到目的呢?

　　指導(dǎo)美國(guó)水資源管理部門未來(lái)開(kāi)展水利工程規(guī)劃工作的是一部詳細(xì)而廣泛的“事前”(預(yù)測(cè)性的)規(guī)劃框架指南。相反，幾乎沒(méi)有正式的“事后評(píng)價(jià)”(回顧性的)工程管理指導(dǎo)方針。盡管在未來(lái)規(guī)劃與運(yùn)行中借鑒過(guò)去獲得的成果可能會(huì)帶來(lái)不少好處，但是管理部門往往不愿采用過(guò)去積累下來(lái)的事后評(píng)價(jià)經(jīng)驗(yàn)，其原因有:①公眾對(duì)在建工程的批評(píng)往往使工程支持者不愿對(duì)工程影響進(jìn)行研究;②管理者往往避免這種方式，以否定的眼光來(lái)看待事后評(píng)價(jià)或者認(rèn)為事后評(píng)價(jià)太花錢;③水利工程的影響并不總是很明顯或容易搞清楚;④單個(gè)機(jī)構(gòu)中很少具備全面評(píng)價(jià)一座工程或一個(gè)項(xiàng)目所需的多學(xué)科人才。就美國(guó)個(gè)別的水利工程，對(duì)水利機(jī)構(gòu)、政策及項(xiàng)目正式進(jìn)行事后評(píng)價(jià)也受到了限制。

　　水利工程或項(xiàng)目實(shí)施后，經(jīng)濟(jì)、環(huán)境及社會(huì)狀況都可能發(fā)生重大變化。例如，20世紀(jì)50~60年代，美國(guó)西部的許多大壩最初是為發(fā)電而興建的，然而，隨著社會(huì)與經(jīng)濟(jì)狀況的變化，現(xiàn)在那些大壩常常要滿足更為廣泛的需要，包括保持河內(nèi)流量與娛樂(lè)。盡管這些大壩的運(yùn)行與國(guó)家水政策發(fā)生了一些變化，但是，這些變化跟不上環(huán)境與社會(huì)狀況的變化，因此對(duì)水資源的可持續(xù)利用產(chǎn)生了不利影響。雖然正式的事后評(píng)價(jià)本身不能防止或恢復(fù)退化的生態(tài)系統(tǒng)，但它為確定是否有必要對(duì)運(yùn)行進(jìn)行調(diào)整以及如何調(diào)整提供了一種標(biāo)準(zhǔn)方法。

　　隨著社會(huì)目標(biāo)與環(huán)境狀況的發(fā)展，對(duì)水利工程和項(xiàng)目要作適當(dāng)調(diào)整。國(guó)際大壩委員會(huì)指出：大壩及其運(yùn)行范圍不能視作靜止不變的……在工程使用壽命期內(nèi)，管理與運(yùn)行工作必須適應(yīng)環(huán)境的不斷變化，并必須處理突出的社會(huì)問(wèn)題。

　　限制使用水利工程和項(xiàng)目的事后評(píng)價(jià)獲得的成果是美國(guó)水利政策制定的一個(gè)盲點(diǎn)。定期進(jìn)行事后評(píng)價(jià)對(duì)確定工程是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)、資源分配是否合理是非常必要的。如果沒(méi)有這種信息，就會(huì)不清楚如何對(duì)運(yùn)行情況與政策進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，從而有可能妨礙組織學(xué)習(xí)并使組織認(rèn)識(shí)僵化。

　　《原則與指南》中規(guī)定的6步驟過(guò)程把一座水利工程設(shè)想為一個(gè)線性過(guò)程的事件:程序以最終選出最佳工程方案結(jié)束。工程后來(lái)的運(yùn)行常常沒(méi)有正式的環(huán)境監(jiān)測(cè)和工程綜合評(píng)價(jià)指南加以指導(dǎo)。

　　政策科學(xué)為水利工程評(píng)價(jià)提供了一些可供選擇的觀點(diǎn)。政策科學(xué)的起源可追溯到20世紀(jì)20年代芝加哥大學(xué)查爾斯。梅利阿姆(CharlesMerriam)的工作與教學(xué)。哈羅德。拉斯韋爾(HaroldLasswell)于1950年發(fā)表的《政策科學(xué)》是該學(xué)科的里程碑，他提出了政策分析框架方法，如下為經(jīng)布魯爾(Brewer)和德隆(deLeon)修改后的方法:①開(kāi)始;②估算;③選定;④實(shí)施;⑤評(píng)價(jià);⑥結(jié)束。

　　《原則與指南》中的6步驟規(guī)劃過(guò)程與該政策框架法中的1~3步對(duì)應(yīng)(例如，《原則與指南》第6步“選定推薦方案”對(duì)應(yīng)于布魯爾一德隆框架法中的第3步“選定”)，但布魯爾一德隆提出的政策方法還包括了實(shí)施、評(píng)價(jià)與結(jié)束3個(gè)步驟。將水利工程管理視作包括‘評(píng)價(jià)”(步驟5)的政策方法可以促進(jìn)事后評(píng)價(jià)策略并有助于將學(xué)到的經(jīng)驗(yàn)融入未來(lái)的政策與規(guī)劃。布魯爾一德隆法在政策科學(xué)界眾所周知，但還有一些人也提出了其他政策分析框架方法。例如，圖2所示的澳大利亞政策分析家定義的政策模型。該政策模型的循環(huán)性與《原則與指南》中規(guī)定的規(guī)劃過(guò)程(圖1)形成了鮮明的對(duì)比。評(píng)價(jià)一直是社會(huì)科學(xué)調(diào)查的重要組成部分。除了拉斯韋爾在政策科學(xué)中所做的工作和阿斯切爾與海利的研究之外，地理學(xué)家吉爾伯特懷特(GilbertWhite)提倡在水與環(huán)境管理計(jì)劃中采用了事后評(píng)價(jià)。哲學(xué)家與教育家約翰。杜威(JohnDewey)也強(qiáng)調(diào)過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)在解決社會(huì)問(wèn)題中的價(jià)值。有幾種專業(yè)的評(píng)價(jià)雜志，有關(guān)資源管理評(píng)價(jià)方面的文獻(xiàn)正在不斷増加。

　　在美國(guó)聯(lián)邦政府內(nèi)，1993年施行的《政府績(jī)效與成果考核法》(GPRA)要求聯(lián)邦管理部門提交年度績(jī)效計(jì)劃、年度報(bào)告及5a戰(zhàn)略規(guī)劃，同時(shí)還強(qiáng)調(diào)了需要采用能夠評(píng)價(jià)聯(lián)邦科學(xué)與技術(shù)研究投資的方法。GPRA要求政府機(jī)構(gòu)將成果上報(bào)但卻沒(méi)有對(duì)單個(gè)工程評(píng)價(jià)或后來(lái)發(fā)生的政策變化提供詳細(xì)的指導(dǎo)原則。也可以看出，對(duì)全美國(guó)河系的評(píng)價(jià)趨向于采用聯(lián)邦政府級(jí)評(píng)價(jià)，因?yàn)槊绹?guó)聯(lián)邦科學(xué)與管理機(jī)構(gòu)正在積極介入生態(tài)系統(tǒng)監(jiān)測(cè)。在密西西比河上游，美國(guó)陸軍工程師團(tuán)與內(nèi)務(wù)部共同提出了環(huán)境管理計(jì)劃(EMP)。自1986年起，EMP就己收集了密西西比河流域上游大量的生態(tài)資料，并對(duì)其進(jìn)行了評(píng)價(jià)。在科羅拉多河，內(nèi)務(wù)部提出了格蘭特峽(位于亞利桑那州弗拉格斯塔夫)監(jiān)測(cè)與研究計(jì)劃，監(jiān)測(cè)格倫峽壩下科羅拉多河生態(tài)系統(tǒng)的變化。在密蘇里河上，內(nèi)務(wù)部資助哥倫比亞(密蘇里)環(huán)境研究中心，評(píng)價(jià)自然環(huán)境變化對(duì)水生與陸上生態(tài)系統(tǒng)的影響。內(nèi)務(wù)部還提出了密蘇里河生態(tài)系統(tǒng)監(jiān)測(cè)計(jì)劃。這些行動(dòng)都說(shuō)明，在聯(lián)邦政府與科學(xué)界越來(lái)越重視自然資源政策評(píng)價(jià)。美國(guó)水利政策的現(xiàn)狀特征是:意見(jiàn)分歧很大、當(dāng)事人不滿、聯(lián)邦政府制定的計(jì)劃與其應(yīng)負(fù)的職責(zé)不協(xié)調(diào)、生態(tài)系統(tǒng)健康下降以及聯(lián)邦與州管理部門面臨法律的挑戰(zhàn)。管理部門為扭轉(zhuǎn)這種狀況所作的努力常常遇到很大的阻力。同時(shí)，爭(zhēng)議加劇、生態(tài)系統(tǒng)健康持續(xù)下降、許多水政策爭(zhēng)議與難題仍然未得到解決。

　　美國(guó)水資源規(guī)劃與評(píng)價(jià)過(guò)去的重點(diǎn)都放在擬建工程產(chǎn)生的潛在效果方面。相比之下，對(duì)美國(guó)水利工程與項(xiàng)目進(jìn)行正式事后評(píng)價(jià)卻受到許多限制。工程與項(xiàng)目正式的事后評(píng)價(jià)數(shù)量有限可能成為美國(guó)水利政策制定的盲區(qū)，它可能阻礙其政策進(jìn)程。

　　聯(lián)邦政府制定的《原則與指南》描述了擬建工程規(guī)劃的詳細(xì)框架方法，但沒(méi)有制定評(píng)價(jià)水利工程與項(xiàng)目效果類似的指南。美國(guó)的水利項(xiàng)目應(yīng)該從過(guò)去重點(diǎn)把水利工程作為呈直線關(guān)系的孤立事件向重點(diǎn)放在適應(yīng)社會(huì)特性與環(huán)境狀況變化的重復(fù)政策過(guò)程拓展。這對(duì)于工程實(shí)施后社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況發(fā)生變化、工程用途發(fā)生轉(zhuǎn)變的情況是特別重要的。

　　適應(yīng)性管理實(shí)例強(qiáng)調(diào)了重復(fù)評(píng)價(jià)過(guò)程，但不能消除有爭(zhēng)議的政策決策。適應(yīng)性管理不是單純地依靠科學(xué)監(jiān)測(cè)，它還包括組織學(xué)習(xí)和根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行調(diào)整。要達(dá)到合理公正的調(diào)整不僅要花很大的代價(jià)，而且還費(fèi)時(shí)費(fèi)力。對(duì)工程與項(xiàng)目獨(dú)立進(jìn)行評(píng)價(jià)是解決法律分歧、科學(xué)政策問(wèn)題的關(guān)鍵。獨(dú)立的、多學(xué)科的咨詢團(tuán)在設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)框架方法、指導(dǎo)評(píng)價(jià)工作方面將發(fā)揮重要的作用。

　　拓展水利項(xiàng)目與水利工程的事后評(píng)價(jià)與政策制定的范圍有望解決美國(guó)水資源存在的難題和困境。這些建議本身并不會(huì)使美國(guó)軟弱無(wú)力的水政策結(jié)束，但如果得以實(shí)施，它們可以提高國(guó)家水利工程、政策和機(jī)構(gòu)適應(yīng)環(huán)境與社會(huì)變革的靈活性。

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