公益訴訟呼喚立法

　　前不久，在北京大學(xué)法學(xué)院婦女法律研究與服務(wù)中心的召集下，近30名來自實(shí)務(wù)部門和理論界的專家、學(xué)者就公益訴訟在我國理論和實(shí)踐中的問題展開了熱烈而深入的研討，對公益訴訟制度的構(gòu)建和推進(jìn)提出了具體建議。

　　公益訴訟的兩種觀點(diǎn)

　　公益訴訟一詞始于20世紀(jì)60年代。由于當(dāng)時(shí)美國的眾多社會制度均面臨挑戰(zhàn)，因而出現(xiàn)了各種嘗試改革的方案，設(shè)立了眾多的公益法律機(jī)構(gòu)及類似的倡導(dǎo)制度。它們都是為了環(huán)境、消費(fèi)者、女性、有色人種、未成年人及類似的諸多社會公共利益而展開活動，由此而進(jìn)行的訴訟被稱為公益訴訟。

　　目前我國法學(xué)界在公益訴訟研究方面較具代表性的觀點(diǎn)是兩種。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，公益訴訟有廣義和狹義之分。廣義的公益訴訟包括所有為維護(hù)公共利益的訴訟，既有國家機(jī)關(guān)代表國家以國家的名義提起的訴訟，也有私法人、非法人團(tuán)體、個(gè)人代表國家以自己的名義提起的訴訟。狹義的公益訴訟是指國家機(jī)關(guān)代表國家以國家的名義提起的公益訴訟。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，公益訴訟是指特定的國家機(jī)關(guān)和相關(guān)的組織和個(gè)人，根據(jù)法律的授權(quán)，對違反經(jīng)濟(jì)法律、法規(guī)侵犯國家利益、社會利益或不特定的他人利益的行為，向法院起訴，由法院依法追究相對人法律責(zé)任的活動。公益訴訟不等于公訴，它既可以由國家授權(quán)的檢察機(jī)關(guān)和政府機(jī)關(guān)代表國家提起公訴，又可以由利害關(guān)系人以國家授權(quán)機(jī)關(guān)的名義或以個(gè)人的名義提起訴訟。

　　公益訴訟的法律依據(jù)

　　對于公益訴訟的必要性，與會專家都認(rèn)為無可置疑，但對社會的基礎(chǔ)則各持己見。有專家認(rèn)為，我國由農(nóng)民社會向公民社會的轉(zhuǎn)型及爭取平等權(quán)利的意識覺醒，是公益訴訟的社會基礎(chǔ)。政府往往以公益為名來侵害公益，無論是強(qiáng)國家還是弱國家，都容易引發(fā)公共利益的侵害，這是多數(shù)專家認(rèn)可的事實(shí)，并認(rèn)為監(jiān)督并制衡政府的權(quán)力是建立訴訟機(jī)制來保護(hù)社會公共利益的一個(gè)主要動因。引發(fā)公益訴訟強(qiáng)烈呼吁的直接原因是，在利益多元的現(xiàn)代社會，存在很多目前的共同訴訟所無法包含的利益需要法律的保護(hù)。同時(shí)，建立公益訴訟制度來維護(hù)由于行政或立法等原因受到損害的社會公共利益，是推進(jìn)社會改革，促進(jìn)民主與法治完善的重要途徑。法院對涉訴當(dāng)事人眾多的案件通過不受理實(shí)施的壓制只會造成更大的社會不安。受理公益訴訟案件，不僅不會影響法院的形象，反而更好地樹立法院維護(hù)人民利益及正義與公平的良好形象。檢察院的抗訴只是事后的救濟(jì)，需要通過更積極地提起或參與訴訟來發(fā)揮檢察院的作用。

　　多數(shù)專家認(rèn)為，雖然在現(xiàn)行的訴訟制度中缺乏建立公益訴訟的法律依據(jù)，但是在實(shí)體法中作適度的程序性規(guī)定，是各國立法的一個(gè)趨勢。因此，先在單行法中規(guī)定公益訴訟制度也未嘗不可。如婦女權(quán)益保障法與民事訴訟法都屬于基本法，位階相同，可以先在婦女權(quán)益保障法作出婦女團(tuán)體可代表婦女群體進(jìn)行公益訴訟的突破性規(guī)定，從而引發(fā)民事訴訟法等訴訟法律制度的整體變革。也有專家認(rèn)為，環(huán)境保護(hù)法第六條關(guān)于任何單位和個(gè)人都可以對破壞環(huán)境的行為提出控告的規(guī)定中的“控告權(quán)”不僅僅是一種宣告的權(quán)利，還是一種直接的訴權(quán)。

　　公益訴訟的主體資格

　　分歧較大的問題是公益訴訟的主體資格。有專家首先提出，當(dāng)事人與訴訟標(biāo)的的非直接相關(guān)性是公益訴訟的一個(gè)基本特征，并認(rèn)為是公益訴訟與共同訴訟和法律援助的基本區(qū)別；不同的意見則認(rèn)為這樣一個(gè)界定過于狹窄，不利于通過個(gè)案倡導(dǎo)社會改革的實(shí)踐，應(yīng)采取廣義的界定，并以是否有直接利害關(guān)系分為兩類，對有直接利害關(guān)系的可以通過原有的訴訟制度來解決（但因?yàn)樯婕肮�益不妨采用與公益訴訟類似的倡導(dǎo)策略），對沒有直接利害關(guān)系的，無法通過現(xiàn)行制度解決，則需要建立新的公益訴訟制度。在沒有直接利害關(guān)系人或這些當(dāng)事人不愿意出面維護(hù)公益的情況下，具體由誰來代表公益進(jìn)行訴訟呢？多數(shù)專家認(rèn)為，檢察院沒有權(quán)力壟斷訴權(quán)，公益訴訟是訴權(quán)多元化的一個(gè)必然結(jié)果，現(xiàn)代社會國家權(quán)力社會化的一個(gè)主要表現(xiàn)是訴權(quán)的社會化，在國家沒有能力擔(dān)任社會保姆的現(xiàn)代社會，就由社會來保護(hù)自己，應(yīng)可

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