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預(yù)算的憲政價(jià)值和法律控制
�。蹆�(nèi)容摘要］憲政國(guó)家從來(lái)都是把預(yù)算作為憲法的重要內(nèi)容，財(cái)政立憲原則的確立奠定了預(yù)算法治化的基礎(chǔ)。預(yù)算是經(jīng)議會(huì)決議而形成的具有法律意義的強(qiáng)制性命令。實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政的目標(biāo)，進(jìn)行預(yù)算法的修改關(guān)鍵在于預(yù)算的法律控制，具體包括預(yù)算的國(guó)家中心主義理念摒棄，預(yù)算法律監(jiān)督的加強(qiáng)，預(yù)算運(yùn)轉(zhuǎn)程序的健全以及預(yù)算責(zé)任控制的完善。
�。坳P(guān) 鍵 詞］預(yù)算，法律，控制，監(jiān)督
預(yù)算作為國(guó)家收支計(jì)劃體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)公共財(cái)產(chǎn)的統(tǒng)籌和支配能力，表明了政府活動(dòng)的范圍和方向。在法律上，預(yù)算是政府對(duì)于議會(huì)的承諾，經(jīng)過(guò)議會(huì)的決議就成為具有法律意義的強(qiáng)制性命令。預(yù)算從根本上解決的是國(guó)家和人民的財(cái)產(chǎn)關(guān)系問(wèn)題，這是一國(guó)重要的憲法關(guān)系，憲政國(guó)家從來(lái)都是將預(yù)算納入憲法之中作為憲法的重要內(nèi)容，并據(jù)此制定專(zhuān)門(mén)的預(yù)算法。預(yù)算調(diào)整的對(duì)象針對(duì)憲政國(guó)家的物質(zhì)基礎(chǔ)，通過(guò)預(yù)算資金的籌集和分配反映了人民與政府之間財(cái)產(chǎn)關(guān)系，在租稅國(guó)家則體現(xiàn)為納稅人和政府之間資源的重新配置關(guān)系。預(yù)算法是現(xiàn)代國(guó)家財(cái)政制度的核心，財(cái)政立憲主義原則在現(xiàn)代法治國(guó)家的普遍確立為預(yù)算制度的民主化、法治化奠定了基礎(chǔ)�，F(xiàn)代預(yù)算制度最早出現(xiàn)在英國(guó)，是在代議制機(jī)構(gòu)監(jiān)督國(guó)王財(cái)政權(quán)的過(guò)程中產(chǎn)生的，此后，在英國(guó)逐漸形成了議會(huì)對(duì)國(guó)家的財(cái)政收支統(tǒng)一進(jìn)行審議和表決的預(yù)算議會(huì)主義原則。從英國(guó)憲政發(fā)展史可以得知，民主、法治是公共財(cái)政得以建立的前提。近代以來(lái)各國(guó)憲法規(guī)定了預(yù)算的基本原則，據(jù)此預(yù)算制度得以具體化并逐步完善。
現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)軌、實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政目標(biāo)，根本途徑是重建預(yù)算制度，財(cái)政改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，牽涉經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)各個(gè)方面，但關(guān)鍵是預(yù)算的法律控制。《預(yù)算法》的頒布至今已有十年，《預(yù)算法》的修改已經(jīng)列入全國(guó)人大常委會(huì)的正式工作日程�！额A(yù)算法》頒布初期，其適應(yīng)了我國(guó)財(cái)政體制改革的要求，這一政府主導(dǎo)型的預(yù)算模式節(jié)約了中國(guó)財(cái)政收支的制度成本，體現(xiàn)了改革開(kāi)放初期中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革效益優(yōu)先的價(jià)值追求。然而，這一政府主導(dǎo)型的預(yù)算模式自始存在的弊病所隱藏的危機(jī)卻日益加深，即預(yù)算權(quán)力的政府實(shí)際的掌控造成的預(yù)算議會(huì)主權(quán)的有名無(wú)實(shí)，以及預(yù)算權(quán)力的集中形成的預(yù)算的長(zhǎng)官意志增加了預(yù)算的風(fēng)險(xiǎn)。其最終使得《預(yù)算法》原來(lái)可能帶來(lái)的效益也喪失殆盡。可以說(shuō)，中國(guó)目前的預(yù)算體制與財(cái)政法治還有相當(dāng)大的差距。值得欣慰的是，隨著中國(guó)法治建設(shè)的發(fā)展，特別是依法治國(guó)憲政原則的確立，財(cái)政領(lǐng)域民主理財(cái)、依法理財(cái)?shù)睦砟钜呀?jīng)成為新時(shí)期政府財(cái)政工作的指導(dǎo)原則，這是中國(guó)實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政目標(biāo)的重要前提和邏輯起點(diǎn)。適應(yīng)這一要求，修改后的《預(yù)算法》需要在價(jià)值理念和法律精神上有所創(chuàng)新，并在此基礎(chǔ)上，重新對(duì)預(yù)算進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，并通過(guò)完善預(yù)算的實(shí)體和程序規(guī)范，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算的法律監(jiān)督和責(zé)任控制。
一、摒棄預(yù)算的國(guó)家中心主義理念
預(yù)算應(yīng)以政府為主導(dǎo)，這符合預(yù)算的基本規(guī)律。但如果過(guò)分強(qiáng)調(diào)政府對(duì)預(yù)算的控制而忽略預(yù)算的議會(huì)主權(quán)和民主監(jiān)督便違背了預(yù)算的憲法精神。在歷史上，財(cái)政作為政府財(cái)政收支的基本計(jì)劃。經(jīng)歷了國(guó)王財(cái)政、國(guó)家財(cái)政到公共財(cái)政的三個(gè)發(fā)展階段，民主政制確立的議會(huì)民主主義原則促進(jìn)了預(yù)算從國(guó)家預(yù)算向公共預(yù)算的轉(zhuǎn)化和發(fā)展。代議制機(jī)構(gòu)是政府預(yù)算的組織制度前提，是制約專(zhuān)制的政治組織。政府預(yù)算就是在代議制機(jī)構(gòu)監(jiān)督國(guó)王的財(cái)政征收權(quán)的過(guò)程中產(chǎn)生的，議會(huì)最終實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政權(quán)的控制，完整的、現(xiàn)代意義的政府預(yù)算才算確立。[1]預(yù)算制度就是社會(huì)成員參與和監(jiān)督國(guó)家財(cái)政活動(dòng)的法律規(guī)范，立憲政治的歷史可以說(shuō)是現(xiàn)代預(yù)算制度的成立史。[2]
我國(guó)的《預(yù)算法》開(kāi)宗明義，確立了國(guó)家對(duì)預(yù)算的管理原則�！额A(yù)算法》第一條規(guī)定，“為了強(qiáng)化預(yù)算的分配和監(jiān)督職能，健全國(guó)家對(duì)預(yù)算的管理，加強(qiáng)國(guó)家宏觀調(diào)控，保障經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的健康發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法�！痹谶@一基本原則的指導(dǎo)下，中國(guó)《預(yù)算法》的制度設(shè)計(jì)整體上都體現(xiàn)了國(guó)家
[1] [2]
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