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農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀調(diào)研建議
隨著第二輪土地承包的完成及農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確定,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到了飛躍發(fā)展,但是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展和農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程的進(jìn)一步加快,一方面,土地在農(nóng)民家庭經(jīng)營(yíng)中的地位發(fā)生了變化,一些農(nóng)村勞動(dòng)力自愿擺脫土地的羈絆,或遠(yuǎn)離家鄉(xiāng)熱土外出打工,或到農(nóng)村城鎮(zhèn)經(jīng)商置業(yè),或就近服務(wù)于二、三產(chǎn)業(yè),呈現(xiàn)出空前的“退一進(jìn)二闖三”的職業(yè)分化轉(zhuǎn)移趨勢(shì);另一方面,農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)要求農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī);,而土地使用逐步向?qū)I(yè)能手集中又是農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的重要前提。因此,如何進(jìn)一步加快與完善土地流轉(zhuǎn),已成為目前農(nóng)村工作的重要課題之一。
一、農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀和主要形式
截至目前,土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)形式多樣,歸納起來主要有以下幾種形式:
1.轉(zhuǎn)包。即承包方將部分或全部土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以一定期限轉(zhuǎn)繪同一集體經(jīng)濟(jì)組織的其他農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。轉(zhuǎn)包后原土地承包關(guān)系不變,原承包方繼續(xù)履行原土地承包合同規(guī)定的權(quán)利和義務(wù),接包方按轉(zhuǎn)包時(shí)約定的條件對(duì)轉(zhuǎn)包方負(fù)責(zé)。
2.轉(zhuǎn)讓。即承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源,經(jīng)承包方申請(qǐng)和發(fā)包方同意,將部分或全部土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)讓渡給其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶,由其履行相應(yīng)土地承包合同的權(quán)利和義務(wù)。轉(zhuǎn)讓后原土地承包關(guān)系自行終止,原承包方承包期內(nèi)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)部分或全部滅失。
3.互換。即承包方之間為方便耕作或者各自需要,對(duì)屬于同一集體經(jīng)濟(jì)組織的承包地塊進(jìn)行交換同時(shí)交換相應(yīng)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)
4.人股。即實(shí)行家庭承包方式的承包方之間為發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì),將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為股權(quán),自愿聯(lián)合從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。其他承包方式的承包方將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)量化為股權(quán),入股組成股份公司或者合作社等,從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。
5.出租。即承包方將部分或全部土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以一定期限租賃給他人從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。出租后原土地承包關(guān)系不變,原承包方繼續(xù)履行原土地承包合同規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)。承租方按出租時(shí)約定的條件對(duì)承包方負(fù)責(zé)
二、土地流轉(zhuǎn)的積極作用
土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迫切需要,盡管目前尚未有序進(jìn)行,處于探索階段,但各種形式的流轉(zhuǎn)已產(chǎn)生了積極作用。
1.促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的活躍和農(nóng)民收入的增加。實(shí)行土地轉(zhuǎn)包以來,一些文化程度較高、有一技之長(zhǎng)的農(nóng)民紛紛外出務(wù)工經(jīng)商,面把承包的土地轉(zhuǎn)包他人。在外務(wù)工經(jīng)商人員有收入,承包了別人土地的務(wù)農(nóng)人員收入也有所增加,活躍了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。
2.促進(jìn)了土地利用率的提高,使土地荒蕪現(xiàn)象得到有效遏制。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,外出務(wù)工人員逐步增加,農(nóng)村中出現(xiàn)了土地荒蕪現(xiàn)象。實(shí)行土地有償轉(zhuǎn)包.能夠減少土地的荒蕪,并且使一些荒灘能夠得到逐步開發(fā)和利用,從而提高了土地的利用率。
3.促進(jìn)了土地向規(guī)模經(jīng)營(yíng)方向發(fā)展。土地逐步集中到種植能手經(jīng)營(yíng)后,提高了農(nóng)民組織化程度,實(shí)現(xiàn)了土地、資金、技術(shù)和人才的有機(jī)結(jié)合,資源的有效配置大幅度提高了土地的產(chǎn)出,提升了農(nóng)業(yè)的整體效益。種植大戶為實(shí)現(xiàn)自己的利益,通過各種途徑廣泛聯(lián)系市場(chǎng)推銷自己的產(chǎn)品,并帶動(dòng)周圍農(nóng)戶的產(chǎn)品銷售,擴(kuò)大了農(nóng)產(chǎn)品銷售市場(chǎng),并有效地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的規(guī);。
三、當(dāng)前農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的問題
土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的活躍,增加了農(nóng)民收入,但由于流轉(zhuǎn)形式是在摸索中產(chǎn)生的,又沒有統(tǒng)一的規(guī)范措施,因此存在的一些問題有待解決。
1.土地流轉(zhuǎn)的程序不規(guī)范、手續(xù)不完善。主要表現(xiàn)在:一是大多數(shù)農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn),只有口頭約定,沒有書面合同,即使有書面合同,其內(nèi)容也不完整,在某些方面不具有法律效力。有的未經(jīng)村社集體經(jīng)濟(jì)組織審查同意。二是土地流轉(zhuǎn)有的不按規(guī)范簽訂合同,合同條款、標(biāo)的不明確,甚至與現(xiàn)行法規(guī)相沖突,如租用土地的時(shí)間超過了二輪承包期規(guī)定的時(shí)間等。有的曲線炒作地皮,實(shí)行耕地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。三是絕大部分在土地流轉(zhuǎn)時(shí)沒有通過發(fā)包方同意,沒有到主管部門登記備案。目前,還沒有一個(gè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))有比較完整的土地流轉(zhuǎn)合同檔案,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)資料檔案缺乏。
2.舊習(xí)慣根深蒂固,承包土地流轉(zhuǎn)困難。在外出務(wù)工、經(jīng)商的農(nóng)民中,有的對(duì)土地的眷戀還很深,把土地看成了“保命田”、“退路田”,這種陳舊的思想觀念嚴(yán)重地阻礙著土地的流轉(zhuǎn)。因外出打工經(jīng)商等轉(zhuǎn)移的勞動(dòng)力提供的可流轉(zhuǎn)土地,大多是按照“棄差不棄好、棄低不棄高、棄遠(yuǎn)不棄近”的原則操作,形成了分散零碎的插花田,造成土地難以流轉(zhuǎn)。
3.流轉(zhuǎn)涉及的農(nóng)戶多、規(guī)模小。流轉(zhuǎn)給小戶的面積多,流轉(zhuǎn)給專業(yè)大戶的少,難以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化和規(guī)模經(jīng)營(yíng)。土地流轉(zhuǎn)期短的多。流轉(zhuǎn)期長(zhǎng)的少,易造成短期效益行為,不利于對(duì)土地的投入和保護(hù)。
4.鄉(xiāng)村干部對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的重要性認(rèn)識(shí)不足。提倡土地流轉(zhuǎn)的宣傳多、要求多,真正從政策上、體制上為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件少,農(nóng)村沒有足夠的可供轉(zhuǎn)移的土地。有些干部認(rèn)為土地承包到戶,使用權(quán)歸農(nóng)戶,流轉(zhuǎn)不流轉(zhuǎn)與干部沒關(guān)系;有的認(rèn)為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,只要農(nóng)民不改變土地用途,不用管等等,缺乏引導(dǎo)的積極性和責(zé)任感。
5.存在土地強(qiáng)制流轉(zhuǎn)損壞農(nóng)民利益的現(xiàn)象。隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的興起和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的推進(jìn),土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)從幕后走向前臺(tái),并且速度明顯加快,但存在不少違背農(nóng)民意愿,損壞農(nóng)民利益的問題。6.土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全。一是目前的土地流轉(zhuǎn)大多處于自發(fā)和無序狀態(tài),缺乏必要的引導(dǎo)。二是土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范,缺乏契約約束,農(nóng)戶委托集體經(jīng)濟(jì)組織缺少農(nóng)戶委托書,統(tǒng)一發(fā)包中由于對(duì)預(yù)期增值認(rèn)知不清或漠視,造成對(duì)農(nóng)民、集體利益的損壞,甚至剝奪農(nóng)民承包權(quán),造成不穩(wěn)定因素。
7.農(nóng)民缺乏社會(huì)保障制約著土地流轉(zhuǎn)。在農(nóng)村土地具有社會(huì)保障和就業(yè)功能,而當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制尚未形成,決定了農(nóng)民不能輕易離開土地。
8.土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化程度低,缺少中介服務(wù)機(jī)構(gòu)。土地流轉(zhuǎn)沒有形成完善的市場(chǎng)體系,缺乏一個(gè)由上到下網(wǎng)絡(luò)狀的中介服務(wù)機(jī)構(gòu),致使土地供求雙方的信息受阻,信息輻射面狹小,土地流動(dòng)渠道不暢,范圍窄。
四、實(shí)現(xiàn)土地有序流轉(zhuǎn)的對(duì)策建議
從農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀及未來經(jīng)濟(jì)看,實(shí)現(xiàn)土地有序流轉(zhuǎn),讓農(nóng)民把土地使用權(quán)這一主要資本用活用好,發(fā)揮土地的最佳效益,確實(shí)勢(shì)在必行。從目前農(nóng)村各地土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀及需求看,要實(shí)現(xiàn)土地有序流轉(zhuǎn),必須采取如下對(duì)策:
1.從政策上鼓勵(lì),從管理上規(guī)范。從目前情況看,主要應(yīng)做好四個(gè)方面的工作:一是堅(jiān)持土地承包的穩(wěn)定與實(shí)現(xiàn)土地有序流轉(zhuǎn)有機(jī)地統(tǒng)一起來。在政策上明確規(guī)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)歸承包者所有并保持長(zhǎng)期穩(wěn)定,同時(shí)允許承包者采取拍賣、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包等多種形式將土地使用權(quán)用活用好。二是要出臺(tái)一些支持政策,對(duì)承包他人土地使用權(quán)進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)的種植能手,要在資金、技術(shù)、產(chǎn)品銷售等方面予以傾斜。三是要制定一些具體的管理措施,對(duì)土地流轉(zhuǎn)的程序、手續(xù)由政府有關(guān)部門予以登記、認(rèn)可,并在此基礎(chǔ)上與農(nóng)業(yè)支持保護(hù)優(yōu)惠政策掛勾,讓土地流轉(zhuǎn)合法、規(guī)范。四是結(jié)合小城鎮(zhèn)的發(fā)展,鼓勵(lì)部分農(nóng)民大膽放棄土地,讓土地隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的節(jié)拍自然流轉(zhuǎn)。
2.從輿論上引導(dǎo),從機(jī)制上完善。在輿論引導(dǎo)上,要讓基層干部和農(nóng)民充分認(rèn)識(shí)到實(shí)現(xiàn)土地有序流轉(zhuǎn)是經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)展的需要,是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、提高土地經(jīng)營(yíng)效益、增加農(nóng)民收入的有效途經(jīng),也是政府支持鼓勵(lì)的,是與土地承包權(quán)長(zhǎng)期穩(wěn)定并不矛盾的。同時(shí)要培育一批轉(zhuǎn)包經(jīng)營(yíng)的典型,并通過典型引路,讓農(nóng)民看到土地流轉(zhuǎn)的積極作用和前景。在流轉(zhuǎn)機(jī)制上,要把土地使用權(quán)作為農(nóng)民的主要資本,作為農(nóng)村要素市場(chǎng)中最活躍的部分,建立有政策支持、由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府職能部門牽頭管理、農(nóng)民自愿轉(zhuǎn)受的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。也就是說,只要農(nóng)民有土地轉(zhuǎn)讓,即可通過程序向村民委員會(huì)或鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府申報(bào),再通過合理手續(xù)向受讓方轉(zhuǎn)包,或是通過村委會(huì)發(fā)包,讓土地使用權(quán)在農(nóng)村要素市場(chǎng)中活躍起來。
3.以效益為目標(biāo),以規(guī)模經(jīng)營(yíng)和城鎮(zhèn)化為動(dòng)力,推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)。土地流轉(zhuǎn)的最終目的是讓有門路、有種植以外特長(zhǎng)的農(nóng)民主動(dòng)放棄土地使用權(quán),使種植能手獲得更多的土地使用權(quán),實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收,地方政府增收的“雙增”目標(biāo)。要達(dá)到這一目的,首先在農(nóng)村內(nèi)部要以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化為目標(biāo),用市場(chǎng)—企業(yè)一基地一農(nóng)戶這根鏈條,拉動(dòng)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。通過規(guī)模經(jīng)營(yíng)讓土地逐步自發(fā)地集中到種植能手經(jīng)營(yíng),帶動(dòng)土地流轉(zhuǎn),提高土地經(jīng)營(yíng)效益。其次,要大力加強(qiáng)農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè),讓一部分農(nóng)民到城鎮(zhèn)安家落戶,發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè),繼而主動(dòng)放棄原承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)。
4.采取靈活多樣的形式,搞活土地流轉(zhuǎn)。由于各地情況不一,土地流轉(zhuǎn)的實(shí)現(xiàn)形式也不可能一致,要在總結(jié)目前各地自發(fā)產(chǎn)生的各種土地流轉(zhuǎn)形式的基礎(chǔ)上,采取靈活多樣的轉(zhuǎn)讓形式,把土地流轉(zhuǎn)搞活。如對(duì)成片的荒灘,可采取一次性買斷經(jīng)營(yíng)權(quán)的形式,大膽拍賣。對(duì)農(nóng)民已承包的土地轉(zhuǎn)讓,可根據(jù)農(nóng)民自愿的選擇,采取多種形式,按照規(guī)定程序予以轉(zhuǎn)讓。對(duì)連片拋荒的土地,可打破區(qū)域界限,招標(biāo)招租。
5.加強(qiáng)農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的制度化建設(shè)。一是考慮到不同地區(qū)之間存在的差異,因地制宜,靈活掌握;二是明確農(nóng)民利益不受損害,不以犧牲農(nóng)民利益為代價(jià),確保農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定;三是考慮到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展,嚴(yán)防農(nóng)村環(huán)境遭受破壞。同時(shí),摸索建立一套完整規(guī)范的農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)程序,做到職責(zé)明確,手續(xù)完備,合同規(guī)范。
6.土地流轉(zhuǎn)必須堅(jiān)持“自愿、有償、依法、規(guī)范”的基本原則。首先是群眾自愿的原則;再次是依法有序的原則;最后是規(guī)范操作的原則。
7.加強(qiáng)政府引導(dǎo)和服務(wù)。第一,適當(dāng)進(jìn)行宣傳引導(dǎo)。第二,努力引導(dǎo)土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)方向。土地流轉(zhuǎn)的方向應(yīng)盡量與土地利用規(guī)劃相一致。第三,發(fā)揮政府的服務(wù)職能。第四,加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的培育和監(jiān)督。
8.建立土地流轉(zhuǎn)管理機(jī)構(gòu)。建議在各級(jí)土地管理部門內(nèi)部設(shè)立土地流轉(zhuǎn)管理機(jī)構(gòu),并賦予相應(yīng)的管理職權(quán),對(duì)土地的用途、項(xiàng)目、面積、價(jià)格等進(jìn)行規(guī)范化管理,并對(duì)土地流轉(zhuǎn)過程實(shí)行監(jiān)管,提高工作透明度,使農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理更趨優(yōu)化、更加有效、更為合理。
9.培育土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)。依托鄉(xiāng)、村集體經(jīng)濟(jì)組織,培育土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu),為流轉(zhuǎn)雙方提供法律、政策幫助,收集土地流轉(zhuǎn)信息,為土地流轉(zhuǎn)搭建平臺(tái)
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