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關(guān)于限制商品過(guò)度包裝地方立法的思考
近年來(lái)，商品過(guò)度包裝問(wèn)題日益成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)，媒體對(duì)此屢有披露和抨擊。每年全國(guó)“兩會(huì)”，代表、委員就限制商品過(guò)度包裝都提出過(guò)不少書(shū)面意見(jiàn)和建議。僅國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局去年就接到來(lái)自“兩會(huì)”的書(shū)面意見(jiàn)或提案十多件。 商品過(guò)度包裝現(xiàn)象存在一定的普遍性，涉及茶葉、煙酒、保健品、化妝品、文化用品及服裝等諸多商品類(lèi)別，其包裝材料大部分為紙箱袋、玻璃瓶、塑料制品及金屬盒罐。而在部分商品領(lǐng)域，包裝用材日趨高檔，貴重木材、金屬、絲綢、皮革不乏其例，甚至出現(xiàn)了純銀、純金及水晶制品。與包裝回收率不足20%的分析數(shù)據(jù)相比，資源浪費(fèi)不言而喻�！ ∩唐愤^(guò)度包裝加劇著城市垃圾和廢棄物處理的矛盾。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)每年產(chǎn)生廢棄包裝物約4000萬(wàn)噸，在固體廢棄物中占相當(dāng)大的比重�！度嗣袢�?qǐng)?bào)》去年6月的一篇報(bào)道曾披露，我國(guó)城市生活垃圾中有三分之一屬包裝垃圾，占全部固體廢棄物的一半。這些包裝垃圾中，一半以上存在著過(guò)度包裝問(wèn)題。在我國(guó)垃圾和廢棄物處理基本依靠填埋的情況下，過(guò)度包裝無(wú)疑對(duì)寶貴的城市土地資源造成了巨大壓力�！ ∩唐愤^(guò)度包裝對(duì)環(huán)境的損害和影響不容低估。有關(guān)研究機(jī)構(gòu)曾以襯衫包裝為例進(jìn)行測(cè)算，目前我國(guó)年生產(chǎn)襯衫約12億件，其中約8億件為盒裝。8億只包裝盒需用紙24萬(wàn)噸，其原料的消耗相當(dāng)于砍伐168萬(wàn)棵胸徑10厘米的大樹(shù)，且其生產(chǎn)過(guò)程還有大量的碳排放產(chǎn)生。 過(guò)度包裝的商品對(duì)消費(fèi)者的利益也造成了損害。在部分商品的成本構(gòu)成中，包裝成本超過(guò)價(jià)格的三分之一甚至接近一半，個(gè)別商品包裝的成本超過(guò)商品自身的價(jià)值，出現(xiàn)了“櫝”貴于“珠”的現(xiàn)象。消費(fèi)者只能被動(dòng)接受和承擔(dān)不必要的高額支出。同時(shí)，商品的過(guò)度包裝也滋長(zhǎng)了奢糜鋪張的不良風(fēng)氣�！ �(duì)上海來(lái)說(shuō)，在商品過(guò)度包裝所帶來(lái)的危害中，更具緊迫性的是垃圾及廢棄物的處理。上海是個(gè)人口高度密集、土地資源十分緊缺的特大型城市，每天產(chǎn)出的生活垃圾及廢棄物近兩萬(wàn)噸，其主要依靠填埋方式處理。目前，一方面現(xiàn)有的垃圾填埋場(chǎng)已日趨飽和，垃圾填埋場(chǎng)所的選址成為困擾政府有關(guān)部門(mén)的難題；另一方面，現(xiàn)有垃圾填埋場(chǎng)周邊居民對(duì)垃圾的氣味和污染已不堪忍受。垃圾的出路令市、區(qū)兩級(jí)領(lǐng)導(dǎo)心頭糾結(jié)，甚至寢食難安。垃圾及廢棄物的源頭減量已成為上海城市運(yùn)行和管理的必然選擇，限制商品過(guò)度包裝自然成為其題中應(yīng)有之義�！ 〗衲�1月的人代會(huì)，代表聯(lián)名提出議案，要求對(duì)限制商品過(guò)度包裝進(jìn)行立法。而此前，市人大常委會(huì)已組成工作班子，啟動(dòng)了限制商品過(guò)度包裝的立法調(diào)研。今年2月，限制商品過(guò)度包裝被市人大常委會(huì)列為正式立法項(xiàng)目。上海限制商品過(guò)度包裝的立法已到了呼之欲出的狀態(tài)�！ 〉�，作為地方對(duì)限制商品過(guò)度包裝進(jìn)行立法并不容易。商品包裝作為滲透于日常生活的普遍現(xiàn)象，在包裝的“適度”與“過(guò)度”的界定，包裝的“需求”與“浪費(fèi)”的鑒別，在立法資源的運(yùn)用、立法效果的預(yù)期及評(píng)估等方面，都存在諸多需要研究和解決的問(wèn)題。具體分析，至少要克服三個(gè)難題：1、作為法律法規(guī)的約束性功能，即法律責(zé)任和權(quán)利義務(wù)的設(shè)定，對(duì)地方立法的授權(quán)有限。如果缺乏上位法的依據(jù)，地方立法很難設(shè)立約束性或強(qiáng)制性的條款及罰則。而現(xiàn)有法律法規(guī)或規(guī)章在限制商品過(guò)度包裝方面，除了對(duì)食品、化妝品有強(qiáng)制性的規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)外，尚無(wú)明確的約束性條款，且上述強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)也缺乏對(duì)應(yīng)的罰則。2、商品包裝主要產(chǎn)生于生產(chǎn)環(huán)節(jié)，而上海是個(gè)開(kāi)放性的大市場(chǎng)，流通環(huán)節(jié)中約90%甚至更高比重的商品源自于國(guó)內(nèi)外，本地生產(chǎn)的商品僅約10%。如果從源頭即生產(chǎn)環(huán)節(jié)加以約束，顯然不切實(shí)際。3、商品包裝領(lǐng)域涉及的范圍很廣，跨越多個(gè)管理部門(mén)。實(shí)踐證明，“多頭并舉”、“九龍治水”式的管理，其效果往往并不理想。商品包裝存在的矛盾和問(wèn)題，原因錯(cuò)綜復(fù)雜，如果不能建立有效的管理體制和運(yùn)行機(jī)制，即便立法通過(guò)并付諸實(shí)施，后續(xù)管理也很難奏效。 發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的實(shí)踐表明，上海發(fā)展中遇到的問(wèn)題帶有一定的規(guī)律性和普遍性。對(duì)商品過(guò)度包裝，歐洲、美國(guó)、日本、韓國(guó)等均有立法加以規(guī)范和限制。處在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、轉(zhuǎn)型發(fā)展關(guān)鍵時(shí)期的上海，面對(duì)發(fā)展中的瓶頸和障礙，已不能等待。敢于率先突破，勇于探索實(shí)踐，才能推動(dòng)上海實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展。對(duì)限制商品過(guò)度包裝而言，雖然地方立法的空間有限，但只要著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，結(jié)合實(shí)際，運(yùn)用現(xiàn)有的法律資源并發(fā)揮好引導(dǎo)作用，同樣能夠產(chǎn)生積極效果。當(dāng)前可以從以下方面研究和突破： 一、通過(guò)對(duì)包裝物減量作出規(guī)定，拓展地方立法的空間。由于限制商品過(guò)度包裝的上位法依據(jù)相對(duì)缺乏，地方立法在法律責(zé)任和制約措施的設(shè)定上空間有限。而通過(guò)對(duì)包裝物減量作出規(guī)定，既可以設(shè)置部分合適的約束性條款，如對(duì)國(guó)家已有強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的，從落實(shí)國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)出發(fā)，在地方立法權(quán)限內(nèi)設(shè)定必要的法律責(zé)任和制約措施；又可以為引導(dǎo)性和激勵(lì)性的措施及相應(yīng)條款的設(shè)置提供空間。而且，從商品包裝物減量入手立法，更容易形成社會(huì)共識(shí)。 二、通過(guò)對(duì)銷(xiāo)售環(huán)節(jié)監(jiān)管向生產(chǎn)環(huán)節(jié)傳導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)源頭管控。對(duì)商品包裝的監(jiān)管，銷(xiāo)售環(huán)節(jié)的作用雖是間接的，但符合上海實(shí)際。且只要引導(dǎo)得當(dāng)，其向生產(chǎn)環(huán)節(jié)的傳導(dǎo)也是有效的。這是因?yàn)椋浩湟�，以銷(xiāo)售環(huán)節(jié)為抓手，能夠形成對(duì)商品包裝的普遍約束，其中也包括上海生產(chǎn)的商品包裝。其二，在當(dāng)前供大于求的市場(chǎng)環(huán)境下，銷(xiāo)售企業(yè)總體比生產(chǎn)企業(yè)有較大的話語(yǔ)權(quán)，銷(xiāo)售企業(yè)通過(guò)合同約定和進(jìn)貨驗(yàn)收等環(huán)節(jié)，將限制性規(guī)定傳導(dǎo)到生產(chǎn)企業(yè)應(yīng)具有可行性。其三，銷(xiāo)售環(huán)節(jié)與消費(fèi)者的關(guān)系最密切，而依靠公眾監(jiān)督正是立法能產(chǎn)生作用的最有效手段。 三、通過(guò)明確管理部門(mén)的責(zé)任，發(fā)揮監(jiān)督管理的效用。實(shí)踐證明，權(quán)責(zé)分明是落實(shí)管http://http://m.stanzs.com/news/55A6B5E455BCDCC0.html理部門(mén)責(zé)任、實(shí)施監(jiān)督管理的必然選擇。從實(shí)際出發(fā)，上海限制商品過(guò)度包裝的管理宜由市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門(mén)負(fù)責(zé)，并實(shí)行全過(guò)程監(jiān)管，即生產(chǎn)環(huán)節(jié)和流通環(huán)節(jié)的管理責(zé)任均由市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門(mén)為主承擔(dān)。以此做到監(jiān)管責(zé)任明確，工作職責(zé)清晰，避免因部門(mén)職責(zé)不清造成扯皮，或因“鐵路警察、各管一段”形成管理的空缺。從操作層面分析，商品包裝涉及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，而這正是質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門(mén)的管理范疇。因此，由市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門(mén)負(fù)責(zé)限制商品過(guò)度包裝的監(jiān)管工作，在法規(guī)實(shí)施上更容易得到支撐。這里，同時(shí)也要明確其他相關(guān)部門(mén)如工商、食藥監(jiān)、發(fā)展改革、商務(wù)、經(jīng)濟(jì)信息化、環(huán)保、綠化市容等部門(mén)相應(yīng)職責(zé)及協(xié)作配合的責(zé)任�！ 》煞ㄒ�(guī)的效用除了規(guī)范和約束外，非常重要的還有導(dǎo)向和引導(dǎo)作用。且一定程度上，導(dǎo)向和引導(dǎo)作用往往影響范圍更大，作用效果更持久。由于引導(dǎo)性條款的設(shè)置，地方立法的空間相對(duì)較大，因此限制商品過(guò)度包裝的立法，應(yīng)充分重視并努力拓展對(duì)引導(dǎo)性條款和激勵(lì)性措施的運(yùn)用。如：針對(duì)包裝物的回收，制定相應(yīng)的激勵(lì)性措施，調(diào)動(dòng)生產(chǎn)、銷(xiāo)售企業(yè)的積極性；在制度設(shè)計(jì)上，鼓勵(lì)企業(yè)優(yōu)先采用可再生利用的包裝材料；鼓勵(lì)企業(yè)在商品包裝上明示包裝物的回收利用及包裝成本信息等。當(dāng)然，作為地方性法規(guī)，其條款規(guī)定不必十分具體，可以明確或授權(quán)相關(guān)政府管理部門(mén)負(fù)責(zé)研究和制定操作性規(guī)定和實(shí)施辦法。要注意相關(guān)政策和措施的作用整合，如在環(huán)境保護(hù)、政府采購(gòu)、廢品回收、垃圾處置等方面均已有不少引導(dǎo)或激勵(lì)性措施出臺(tái)。要以此為基礎(chǔ)不斷總結(jié)和優(yōu)化，為法規(guī)的實(shí)施和完善創(chuàng)造條件�！ ≡谝龑�(dǎo)性條款中，非常重要的是發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的作用。上海的行業(yè)協(xié)會(huì)門(mén)類(lèi)比較齊全，發(fā)育相對(duì)成熟，在行業(yè)管理實(shí)踐中曾發(fā)揮了重要作用。早在九十年代中期，上海相關(guān)的行業(yè)協(xié)會(huì)就對(duì)限制月餅的過(guò)度包裝主動(dòng)開(kāi)展工作，率先推出了行業(yè)內(nèi)的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)規(guī)范上海的月餅包裝發(fā)揮了重要作用。因此，有必要在立法中明確行業(yè)協(xié)會(huì)在限制商品過(guò)度包裝和商品包裝物減量工作中的定位，鼓勵(lì)和支持行業(yè)協(xié)會(huì)制定高于國(guó)家或地方標(biāo)準(zhǔn)的商品包裝物標(biāo)準(zhǔn)，并在相關(guān)企業(yè)中加以引導(dǎo)和推廣，鼓勵(lì)和支持行業(yè)協(xié)會(huì)在政府指導(dǎo)下組織開(kāi)展行業(yè)內(nèi)簡(jiǎn)易包裝的認(rèn)證工作等�！ �(duì)限制商品過(guò)度包裝立法順應(yīng)建設(shè)節(jié)約型社會(huì)、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的客觀要求，符合上海創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、轉(zhuǎn)型發(fā)展的實(shí)踐需要，是對(duì)人民群眾期望的回應(yīng)，是立法者責(zé)任意識(shí)的體現(xiàn)。當(dāng)然，立法并不能夠“包治百病”，但通過(guò)立法規(guī)范公民行為，引導(dǎo)社會(huì)風(fēng)氣，正是立法所要實(shí)現(xiàn)的重要目標(biāo)。為此，應(yīng)當(dāng)從實(shí)際出發(fā)，著眼于有效、管用，充分體現(xiàn)立法的針對(duì)性。同時(shí)要看到，法律的效應(yīng)是在長(zhǎng)期社會(huì)實(shí)踐中逐步積累，并在不斷拓展中體現(xiàn)的。限制商品過(guò)度包裝作為帶有一定創(chuàng)制性的地方立法，也需要在實(shí)踐中接受檢驗(yàn)并逐步得到完善。筆者相信，只要勇于探索，堅(jiān)持不懈，認(rèn)真實(shí)施，限制商品過(guò)度包裝這一地方立法必將在上海經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中發(fā)揮出積極效用。 （作者系上海市人大城建環(huán)保委副主任委員）
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