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論抽象行政行為納入行政復(fù)議的范圍 論文
內(nèi)容提要
抽象行政行為是政府行為中的重要表現(xiàn)形式之一,F(xiàn)行體制下對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督途徑很多,但實(shí)際收效甚微。因此,有必要加強(qiáng)對(duì)抽象行政行為的有效監(jiān)督,其中最主要的監(jiān)督途徑就是將其納入行政復(fù)議范圍。本文根據(jù)我國現(xiàn)行法律的規(guī)定,結(jié)合行政復(fù)議實(shí)踐和海外經(jīng)驗(yàn),提出了將抽象行政行為納入復(fù)議范圍的必要性和可行性,并對(duì)抽象行政行為進(jìn)入復(fù)議范圍后面臨的申請(qǐng)復(fù)議條件、復(fù)議管轄、復(fù)議效果、復(fù)議決定的性質(zhì)等問題進(jìn)行了初步探討。
關(guān)鍵詞 抽象行政行為 行政復(fù)議 監(jiān)督 范圍
對(duì)抽象行政行為復(fù)議監(jiān)督問題是理論界及實(shí)際部門十分關(guān)注的問題,從1990年起草《行政復(fù)議條例》起,就有人主
張將抽象行政行為納入復(fù)議范圍,但由于當(dāng)時(shí)條件所限及認(rèn)識(shí)的不統(tǒng)一等原因,最終未能如愿。7年過去了,隨著修改《行政復(fù)議條例》工作逐步展開,抽象行政行為的監(jiān)督問題再度被提上議事日程。那么,抽象行政行為究竟指什么?包括哪些表現(xiàn)形式?在目前監(jiān)督體制下,有無必要將其納入復(fù)議范圍,能否找到相應(yīng)法律依據(jù)?一旦納入之后,又將面臨哪些問題等等,均是理論界應(yīng)當(dāng)回答的。本文試圖就上述問題作一粗淺分析,以期引起討論。
一、抽象行政行為的概念及范圍界定
抽象行政行為是一個(gè)學(xué)理概念,是指行政機(jī)關(guān)針對(duì)非特定主體制定的,對(duì)后發(fā)生法律效力并具有反復(fù)適用力的規(guī)范性文件的行為。從特征上說,非特定人是相對(duì)特定人而言的;對(duì)后發(fā)生法律效力是指其效力及于未來;可以反復(fù)適用是指可以不止一次地適用該規(guī)范性文件,符合上述三個(gè)條件才能稱為抽象行政行為。例如,縣政府關(guān)于某項(xiàng)收費(fèi)的文件是針對(duì)非特定人的,而且對(duì)未來生效,但對(duì)相對(duì)
人不能反復(fù)適用,不具備第三個(gè)條件,因此,收費(fèi)文件不是抽象行政行為。關(guān)于抽象行政行為的范圍,理論界普遍認(rèn)為,抽象行政行為是行政機(jī)關(guān)制定法規(guī)、規(guī)章和其他具有普遍約束力的規(guī)范性文件的行為。上至國務(wù)院,下至鄉(xiāng)政府,各級(jí)行政機(jī)關(guān)都有權(quán)依據(jù)憲法和組織法實(shí)施抽象行政行為。①從我國抽象行政行為的范圍看,有必要對(duì)包括行政法規(guī)在內(nèi)的所有抽象行政行為加以監(jiān)督和規(guī)范,但從我國的法制現(xiàn)狀及法規(guī)、規(guī)章在執(zhí)法過程中所起的作用看,將所有抽象行政行為納入復(fù)議范圍不太現(xiàn)實(shí)。權(quán)衡現(xiàn)行體制下抽象行政行為對(duì)行政管理發(fā)揮的作用及存在的問題兩方面關(guān)系,筆者認(rèn)為將納入行政復(fù)議范圍的抽象行政行為界定為規(guī)章及規(guī)章以下規(guī)范性文件為宜。本文抽象行政行為的概念除特別說明外,均指規(guī)章及規(guī)章以下規(guī)范性文件。
二、現(xiàn)行體制下對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督途徑
根據(jù)我國1991年1月1日起施行的《行政復(fù)議條例》第10條第一款第一項(xiàng)的規(guī)定,公民、法人和其他組織對(duì)行政法規(guī)、規(guī)章或者具有普遍約束力的決定、命令不服的,不能申請(qǐng)復(fù)議。關(guān)于抽象行政行為不能申請(qǐng)復(fù)議的理由,《國務(wù)院法制局關(guān)于〈行政復(fù)議條例(草案)〉的說明》給予了權(quán)威性解釋:"對(duì)抽象行政行為和內(nèi)部行政行為的監(jiān)督,同對(duì)行政仲裁、行政調(diào)解以及國防、外交等國家行為的監(jiān)督一樣,現(xiàn)行法律、行政法規(guī)都分別有相應(yīng)的規(guī)定。由這些行為引起的爭議,只要按有關(guān)規(guī)定辦理即可,沒有必要走復(fù)議這個(gè)程序。"②在當(dāng)時(shí)看來,盡管抽象行政行為也可能會(huì)損害公民、法人或其他組織的合法權(quán)益,但解決這一問題已有其他途徑,無需納入行政復(fù)議范圍。那么這里所說的其他監(jiān)督途徑指什么呢?
(一)人大和上級(jí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督
從憲法、組織法的規(guī)
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