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政策偏好與初中教育發(fā)展路徑突圍的分析
初中教育階段是一個(gè)特殊的時(shí)期，有著承上啟下的作用。然而，初中教育發(fā)展之路并不平坦，從重點(diǎn)中學(xué)的舉辦到完全中學(xué)的初、高中一體，再到九年制義務(wù)教育學(xué)校的小學(xué)、初中整合，初中教育階段的定位在不斷發(fā)生著變化，初中教育發(fā)展究竟何去何從，這已成為廣大教師、學(xué)者以及管理者熱切關(guān)注的問(wèn)題。
一、對(duì)初中教育發(fā)展的關(guān)注與追問(wèn)
(一)初中教育改革實(shí)踐與遠(yuǎn)離理想目標(biāo)的事實(shí) 事實(shí)上，對(duì)于初中教育階段的研究和改革從未停止過(guò)。
從研究方面看，盡管有學(xué)者指出，初中教育受關(guān)注與重視的程度明顯不及小學(xué)及高中教育，從研究的質(zhì)量即全面性與深入性上來(lái)看，初中教育亦有所欠缺，但是，我們還是能夠發(fā)現(xiàn)近五年來(lái)研究的關(guān)注點(diǎn)已有了悄然變化。例如:初中如何分流問(wèn)題不再是討論的議題，關(guān)于延長(zhǎng)學(xué)制的討論也基本銷(xiāo)聲匿跡，更多的話題集中于初中各個(gè)學(xué)科教學(xué)研究上，集中于學(xué)生的青春期和學(xué)業(yè)特殊需求的指導(dǎo)上，更突出的是從初中教育的屬性、內(nèi)生性規(guī)律的角度觀察初中教育階段的各種現(xiàn)象。這實(shí)際上表明:學(xué)者們更認(rèn)同目前的初中教育己經(jīng)具備了基礎(chǔ)性特征，分流己經(jīng)不再是主要任務(wù);不再熱衷討論是否延長(zhǎng)義務(wù)教育年限之類的問(wèn)題，而把精力和研究角度更多地投向了學(xué)生發(fā)展、質(zhì)量提升以及進(jìn)一步認(rèn)識(shí)并闡述初中階段的獨(dú)特價(jià)值上。
從實(shí)踐上講，以學(xué)校為主體的變革一直方興未艾，初中的名校層出不窮。像杜郎口中學(xué)、洋思中學(xué)、東廬中學(xué)等很多名揚(yáng)大江南北的初中校都屬于窮則變，變則通的后發(fā)展類型，都是在不利情況甚至絕境中尋找、廝殺出突圍的路徑，最終笑傲江湖而一領(lǐng)風(fēng)騷。這些學(xué)校的變革精神和積極求進(jìn)的意識(shí)被同行們所稱道，但是幾乎所有學(xué)校學(xué)習(xí)的都是他們的奮斗精神，傳奇校長(zhǎng)和傳奇學(xué)校的經(jīng)驗(yàn)很難大范圍開(kāi)花結(jié)果。
如果說(shuō)，杜郎口中學(xué)、洋思中學(xué)、東廬中學(xué)等學(xué)校的改革還是學(xué)�；谧陨�?xiàng)l件不斷追求發(fā)展的自主嘗試，那么，以政府為主導(dǎo)的初中建設(shè)工程類的初中教育改革也從未停止。
以北京市為例，2005年北京市開(kāi)始實(shí)施第六輪初中建設(shè)工程，在政府主導(dǎo)、因地(因校)制宜、內(nèi)涵發(fā)展、軟硬件并舉、資源統(tǒng)籌、均衡發(fā)展原則的指導(dǎo)下，初中建設(shè)工程關(guān)注一個(gè)目標(biāo)，以三個(gè)方法推進(jìn)。據(jù)有關(guān)資料顯示，截至2009年，北京市初中建設(shè)工程的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)投入達(dá)106.5億元，而在學(xué)校建設(shè)層面也取得了令人矚目的成果，在整體改革發(fā)展中迸發(fā)出思想、積淀了文化、固化成經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)了初中學(xué)校整體辦學(xué)質(zhì)量和水平明顯提高，均衡發(fā)展的程度基本得到群眾認(rèn)可的既定目標(biāo)。然而，有學(xué)者認(rèn)為，初中教育在整個(gè)基礎(chǔ)教育學(xué)段中仍舊處于弱勢(shì)，處于尷尬境地;也還有區(qū)域仍在制定進(jìn)一步發(fā)展初中的振興行動(dòng)計(jì)劃舊〕這些情況多少令人不解:擁有了這么多的研究、政府的大量投入以及傳奇學(xué)校的探索和先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的初中依然薄弱、依然很尷尬?我們究竟應(yīng)該如何判定初中發(fā)展的現(xiàn)狀?初中發(fā)展未來(lái)之路究竟如何?
(二)進(jìn)一步細(xì)致的分析
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進(jìn)一步分析我們可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前對(duì)初中教育發(fā)展的討論大致分為三種類型。
一是基于數(shù)據(jù)的研究。例如:《從數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)看江蘇省初中教育之發(fā)展空間》《解構(gòu)我國(guó)初中教育投入與產(chǎn)出省際差異的量化分析》等等。這些研究大多堅(jiān)信數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)是強(qiáng)大的力量，是一個(gè)簡(jiǎn)單便捷的、證據(jù)性的話語(yǔ)憑證，所以應(yīng)用數(shù)據(jù)的說(shuō)服性和感染力進(jìn)行論證，并對(duì)數(shù)據(jù)以及數(shù)據(jù)意義進(jìn)行分析，最終得到綜合判斷。這一類型的研究用數(shù)據(jù)說(shuō)話，似乎己成為當(dāng)前的顯學(xué)。需要時(shí)刻警惕的是，并不是所有的數(shù)據(jù)都有著實(shí)際的意義，正如有學(xué)者指出的那樣，統(tǒng)計(jì)學(xué)的能力只有放在思想能力的基礎(chǔ)上，才能如虎添翼。
二是基于學(xué)理的研究。例如:《初中教育的屬性矛盾及其解析》《遵循規(guī)律:初中教育特質(zhì)的有關(guān)思考》等等。這類研究堅(jiān)持初中教育階段是一個(gè)特殊教育階段，有不同的屬性劃分，初中的發(fā)展需要研究自身規(guī)律，才能更好地進(jìn)步。這幾乎秉承著初中教育有無(wú)可比擬的特殊性和復(fù)雜性的思路，隱含的邏輯是，初中階段應(yīng)獨(dú)立設(shè)置，而現(xiàn)實(shí)中初中的特殊性和復(fù)雜性未受到相應(yīng)的重視，所以表現(xiàn)出弱勢(shì)。
客觀地講，學(xué)者們的研究是在不斷深化的。然而，理論研究的深入并不等同于政策調(diào)整，或者說(shuō)，理論研究如何轉(zhuǎn)化為可行的政策實(shí)際上是一個(gè)長(zhǎng)期存在的問(wèn)題。學(xué)者們的多數(shù)政策建議都是在教育自身邏輯框架基礎(chǔ)上形成的，較為重視建議在理論框架內(nèi)的嚴(yán)謹(jǐn)性，較少關(guān)注可實(shí)施性或是否能夠被有效執(zhí)行。鑒于此，有學(xué)者認(rèn)為理論本身不足以直接影響政府的政策，正如宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)家并不天然具備合適的政策建議能力，微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)家不能隨便擔(dān)任大公司的CEO一樣。
三是基于教學(xué)改革實(shí)踐的研究。這一類型的研究一直十分活躍和豐富，例如:《構(gòu)建初中數(shù)學(xué)作業(yè)設(shè)計(jì)框架，提高作業(yè)設(shè)計(jì)和評(píng)價(jià)品質(zhì)》《初中數(shù)學(xué)課程內(nèi)容分布的國(guó)際比較研究》等等。有學(xué)者犀利地指出:盡管場(chǎng)面熱鬧，詞匯模式眾多，但成效甚微。實(shí)際情況究竟如何呢?我們很難用幾句話回答，但《天龍八部》中有這樣一段小故事:鴻摩智精通少林七十二門(mén)武功，于是到少林寺挑戰(zhàn)。少林寺大嘩，因?yàn)閷?duì)于大多數(shù)人而言，窮盡一生精力練成一門(mén)武功也就不容易了。正在大家慌亂的時(shí)候，虛竹和尚走來(lái)說(shuō):這位師傅的底子是小無(wú)相功呵。一言既出，鴻摩智落荒而逃。因?yàn)樘撝窈蜕锌吹降牟⒉皇区櫮χ堑母鞣N招式，而是他的武功底數(shù):內(nèi)功。這個(gè)小故事啟發(fā)我們追問(wèn):當(dāng)前的學(xué)科改革改的是內(nèi)功還是招數(shù)?表面看，學(xué)科的教研熱熱鬧鬧，模式也層出不窮，盡管招式繁多，但是實(shí)際內(nèi)功還是:初一年級(jí)重視學(xué)科銜接，具體招式多為小步子、多反復(fù)、重方法等。提高初中生綜合素質(zhì)是學(xué)校、社會(huì)的共識(shí)，但是由于在最終的監(jiān)測(cè)上并沒(méi)有相應(yīng)的內(nèi)容，判斷的剛性指標(biāo)還是考查知識(shí)掌握情況的分?jǐn)?shù)，致使一些學(xué)校所做的調(diào)整和努力也難以維系和收到長(zhǎng)效。眾所周知，上海市的P ISA(國(guó)際學(xué)生評(píng)估項(xiàng)目)測(cè)試結(jié)果在知方面遙遙領(lǐng)先，而在能、知識(shí)應(yīng)用方面還有很多的功課要補(bǔ)足。這也恰恰說(shuō)明，在多年的課程改革中，我們對(duì)招式的改動(dòng)恐怕還是更多一些。
可見(jiàn)，關(guān)注初中、發(fā)展初中，還需要進(jìn)一步的研究和探索。
二、觀察初中教育發(fā)展的一個(gè)視角:政策偏好
在制度分析理論中，政府偏好被看作是制度變遷的一個(gè)重要變量。雖然價(jià)值觀源于特定的背景，影響著政策的偏好，在很多時(shí)候，價(jià)值觀和偏好對(duì)制度的運(yùn)作和變遷產(chǎn)生影響，但反過(guò)來(lái)，價(jià)值觀與偏好都不斷被制度塑造著�？v觀基礎(chǔ)教育政策發(fā)展的路線，不得不說(shuō)，初中階段制度發(fā)展、現(xiàn)實(shí)中的順利與否直接與政策偏好相關(guān)。
(一)什么是政策偏好
至今為止，政策偏好還沒(méi)有一個(gè)確切的定義，但是學(xué)者們大都傾向于政策偏好就是政府為了滿足某種利益最大化的需要而表現(xiàn)出來(lái)的期望或預(yù)期。利益最大化，既可能是政府自身利益的最大化，也可能是至少在形式上由政府來(lái)代表的公共利益的最大化。無(wú)論政府所公開(kāi)宣稱它為的是什么，還是政府實(shí)際所做的又是為了什么，總之，每一種政府行為(比如公共政策)，都無(wú)一不刻上偏好的烙印。按照美國(guó)政治科學(xué)家托馬斯戴伊給出的定義，公共政策乃是指政府選擇作為(to do)與不作為(not to do)的事項(xiàng)，因此，在分析公共政策時(shí)，我們不得不去分析政府真正在做什么，為什么這么做。
受制于社會(huì)公共問(wèn)題的多樣性和資源稀缺等因素，不是所有的公共問(wèn)題都能夠得到相同的關(guān)注。究竟什么樣的公共問(wèn)題將會(huì)引起政府的重視從而進(jìn)入議事程序，客觀上形成輕重緩急的次序安排?政策偏好就是政府的一種價(jià)值排序，它直接導(dǎo)致了政府選擇做什么或者選擇不做什么。
(二)初中教育政策制度中的顯示性政策偏好
無(wú)論是公民個(gè)人的偏好、不同團(tuán)體的偏好，還是決策者的價(jià)值傾向，都要經(jīng)過(guò)系統(tǒng)的內(nèi)部轉(zhuǎn)化，通過(guò)制度才能體現(xiàn)為政策偏好，所以我們首先要做的基礎(chǔ)性工作就是要描述和分析初中政策制度的產(chǎn)生、發(fā)展，并解釋制度變化的實(shí)際過(guò)程，而這一梳理離不開(kāi)整個(gè)基礎(chǔ)教育的發(fā)展路線。
總的來(lái)講，在改革開(kāi)放以后，基礎(chǔ)教育的辦學(xué)政策制度遵循投資與管理由一元到多元，由集中到分散，所有權(quán)與管理權(quán)日益協(xié)調(diào)一致和統(tǒng)一的變遷路徑。從階段上講，改革開(kāi)放后大致可以分為三個(gè)階段，即:統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理時(shí)期(1978-1985年);三級(jí)辦學(xué)，兩級(jí)管理時(shí)期(1985-2001年);地方政府負(fù)責(zé)，分級(jí)管理、以縣為主體制的形成(2001年至今)。我們無(wú)意于獨(dú)立描述這個(gè)發(fā)展的過(guò)程，而是更著意于這個(gè)發(fā)展過(guò)程中初中教育政策制度及其顯現(xiàn)出的政策偏好。具體來(lái)講，它呈現(xiàn)出兩個(gè)明顯特征。
第一，國(guó)家中心。
1978年，教育部頒發(fā)了《關(guān)于辦好一批重點(diǎn)中小學(xué)試行方案》，要求要切實(shí)辦好一批重點(diǎn)中小學(xué)，以提高中小學(xué)的質(zhì)量，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)整個(gè)中小學(xué)教育改革的發(fā)展。1980年，教育部又召開(kāi)了全國(guó)重點(diǎn)中學(xué)工作會(huì)議，討論并修改《關(guān)于分期分批辦好重點(diǎn)中學(xué)的決定》，隨后頒布了此決定。推進(jìn)十年后，90年代末出現(xiàn)了一場(chǎng)對(duì)要不要辦重點(diǎn)學(xué)校的激烈爭(zhēng)論，討論的核心問(wèn)題是:所謂重點(diǎn)學(xué)校的高效益是重點(diǎn)學(xué)校的功勞還是優(yōu)秀生源本身的作用?一個(gè)民族的發(fā)展是依賴于少數(shù)的精英還是依賴于全體國(guó)民整體素質(zhì)的提高?重點(diǎn)學(xué)校是在起一種示范作用還是在起一種剝奪作用? 按照教育部發(fā)言人的說(shuō)法，建設(shè)重點(diǎn)學(xué)校這一思想實(shí)際源于抗日戰(zhàn)爭(zhēng)和解放戰(zhàn)爭(zhēng)中的集中使用人力、物力的思想，就是在資源有限的條件下，一切以國(guó)家利益為最高準(zhǔn)繩，統(tǒng)一配置資源，抓好重點(diǎn)工作，帶動(dòng)全局。由此可見(jiàn)，重點(diǎn)學(xué)校建設(shè)的政策偏好體現(xiàn)著以國(guó)家為中心的特征。
1999年，教育部頒布《積極推進(jìn)高中教育事業(yè)發(fā)展的若干意見(jiàn)》，提出高中階段的教育要與初中規(guī)模相適應(yīng)，由此提出了初、高中分離。2001年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》再一次強(qiáng)調(diào)了初、高中分離的要求。此后，各地大范圍地開(kāi)始了示范高中學(xué)校的建設(shè)工作。
如果說(shuō)20世紀(jì)90年代末的討論反映著對(duì)教育公平的追問(wèn)，致使政府不得不考慮價(jià)值取向的重新厘定和政策偏好的調(diào)整的話，那么，這兩個(gè)文件實(shí)際
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