《證券法》調(diào)整范圍與對象

　　1998年在《證券法》頒布的時候，對證券法的調(diào)整范圍和調(diào)整對象就有過長期的討論�，F(xiàn)在《證券法》主要調(diào)整股票和公司債券，實際上，除此之外的其他債券在我國早已經(jīng)存在。加入WTO后，我國證券市場越來越開放，立法時需要考慮市場準(zhǔn)入、對外資的國民待遇等。而且證券市場中交易的證券種類越來越豐富，因此，包括《證券法》調(diào)整范圍和對象在內(nèi)一些問題就顯得特別重要，這里我們簡要提出一些具體的法律修改建議。

　　法律應(yīng)為未來的發(fā)展留出空間

　　我們目前處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快時期，改革也處于過渡期，所以，法律規(guī)定不能十分定型，以免阻礙經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。如果層級高的法律規(guī)定是早些時候的，行政部門規(guī)章的規(guī)定是晚些時候的，此時應(yīng)該通過立法機(jī)關(guān)的解釋或授權(quán)行政部門制定規(guī)章來處理問題，而不應(yīng)該在沒有獲得授權(quán)的情況下，行政部門就單獨進(jìn)行解釋或制定超越高層級的法律規(guī)定的規(guī)章，否則會影響規(guī)范的制度建設(shè)。再就是在法律中為未來的發(fā)展留出空間，或者在法律中就預(yù)先給行政部門預(yù)先授權(quán)，這個方面值得考慮。

　　統(tǒng)一法律調(diào)整范圍宜寬不宜窄

　　在沒有部門分散型法律法規(guī)設(shè)計的情況下，統(tǒng)一型法律已經(jīng)先出臺了，統(tǒng)一法律的調(diào)整對象“寬”比“窄”好。因為分散型的部門法規(guī)出臺的時間是不能預(yù)期的，此時統(tǒng)一型的法律已經(jīng)頒布了，現(xiàn)實市場中的證券活動需要法律調(diào)整。此時只能先用統(tǒng)一型的法律來調(diào)整，將來情況怎么樣，只有到將來時再說。總之不能在目前再出現(xiàn)“無法可依”的狀態(tài)，否則不利于證券市場的發(fā)展。法律最終的目的相同，而且最重要的一個目的是：促進(jìn)證券市場的發(fā)展。這是我國政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)作為中心工作在證券領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，也是《證券法》立法精神的體現(xiàn)。

　　未來的發(fā)展雖然還有許多不確定因素，但是有一點是確定的，這就是發(fā)展，并且在發(fā)展過程中用發(fā)展的辦法來解決問題。有許多問題并不是新問題，而是在證券發(fā)展歷史上已經(jīng)出現(xiàn)過的問題，而且已經(jīng)有辦法解決的問題。我們可以吸收成熟市場的經(jīng)驗，結(jié)合本國的情況，對于未來將會遇到的問題有一定的準(zhǔn)備和預(yù)案。

　　行政部門要有更大作為

　　我們市場現(xiàn)狀缺乏四種制度性條件，即信用記錄、契約意識、會計公信和產(chǎn)權(quán)觀念。這些因素只能在長期市場發(fā)展過程中逐步建立，其中必須有政府和法律作為制度層面的支撐。我國證券市場發(fā)展時間較短，這些制度條件無法在短期內(nèi)建立和完善，只能依靠政府行政系統(tǒng)來支持。這里不是要政府代替市場，也不是要政府壟斷市場，而是在許多市場制度條件不成熟和未建立的情況下，市場本身需要政府的支持和幫助。例如，政府最終要對投資者負(fù)責(zé)，不能出現(xiàn)有問題無人管的情況。在最高人民法院受理證券欺詐案件前，就一度出現(xiàn)受欺詐的小投資者投訴無門的情況。 政府要對證券市場范圍內(nèi)的活動“守土有責(zé)”，包括對投資者負(fù)責(zé)，對券商負(fù)責(zé)，對境外投資者負(fù)責(zé)，對債權(quán)人負(fù)責(zé)等。這種負(fù)責(zé)不是要政府承擔(dān)財政責(zé)任，而是說出了問題有人管。這不是簡單的用“獨立法人獨立承擔(dān)民事責(zé)任”的問題，而是在一個國家市場上有沒有政府的問題，是在一個國家的市場上遇到問題有無人管的問題。如果在制度條件還不健全的情況下，政府將責(zé)任推給形式上的“獨立法人承擔(dān)民事責(zé)任”上去的話，市場的信用和信心就永遠(yuǎn)也建立不起來。因為在存在“司法地方保護(hù)主義”的情況下，單純使用法律解決問題的可能性大大降低了。在要求政府承擔(dān)更大責(zé)任、有更大作為的基礎(chǔ)上，法律依然要保持給政府更大的行政權(quán)利，而不是削弱政府的權(quán)利。政府的這種行政權(quán)利只有到市場中的信用記錄、契約意義、會計公信和產(chǎn)權(quán)意識等制度建立起來以后，才能逐步減弱。

　　總之，我們的結(jié)論是：修改《證券法》的調(diào)整范圍宜寬，不宜窄；只有法律的調(diào)整范圍放寬了，證券市場經(jīng)營產(chǎn)品的種類才會豐富，市場上的買賣活動才有活力，市場才會發(fā)展。

　　全國人大常委會委員　全國人大財經(jīng)委委員　證券法修改領(lǐng)導(dǎo)小組成員　沈春耀觀點：

　　在證券法調(diào)整范圍與對象上，為何會有寬、窄的不同認(rèn)識？這折射出我們在法制建設(shè)中的一種理念，就是在新興加轉(zhuǎn)軌的市場中，有很多還沒有完全充分展示出來、讓人們達(dá)成共識的東西，在法律層面上寫出來有一定難度，這種情況可能在證券法修訂過程中還會發(fā)生。

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