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論西方國家公共行政理論的變遷
論西方國家公共行政理論的變遷
內(nèi)容提要：文章就70年代以來，西方國家公共行政理論的發(fā)展與變遷作了較全面的論述，總結(jié)歸納出三大不同時代的公共行政理論及其變遷的價值取向。
70年代以來，世界各主要西方國家興起了大規(guī)模的行政改革運動，目的是要變革傳統(tǒng)公共行政機構(gòu)臃腫、體制僵化、效率低下、官僚主義的缺陷，以適應(yīng)經(jīng)濟全球化時代的要求。由此，在改革的不同時期，相應(yīng)地形成了一系列重要的公共行政理論，作為“治道變革”的基礎(chǔ)。
一、70年代：新公共管理理論
西方傳統(tǒng)公共行政理論堅持行政活動與政治活動相分離，古德諾、威爾遜等人把政治視為國家法律與公共政策的制定，而把行政視為法律和政策的執(zhí)行領(lǐng)域，認為行政人員要恪守“價值中立”原則，不干預(yù)政治事務(wù)。政治活動追求民主，行政活動作為政治意志的執(zhí)行，追求的則是效率。一般認為，集權(quán)比民主更有利于提高效率。在傳統(tǒng)公共行政理論指導(dǎo)下，就形成了集權(quán)型的行政體制。集權(quán)體制導(dǎo)致行政機構(gòu)越來越龐雜、僵化，行政人員的主動性和積極性下降，在“價值中立”的口號下，行政人員日益失去對自身工作的責(zé)任感，因為任何個人都毋需對公共行政活動真正負責(zé)。
隨著70年代政府干預(yù)經(jīng)濟的深化，公共行政事務(wù)越來越紛繁復(fù)雜，變化不斷的市場也對公共行政的適應(yīng)性提出了新的要求。公共行政一方面要保證效率，另一方面又要突破傳統(tǒng)局限，使公共行政活動與社會民意相銜接。正是在這樣的背景下，文森特·奧斯特羅姆提出以“行政民主化”為核心的新公共管理理論，目的是建立一套嶄新的行政權(quán)力復(fù)合型結(jié)構(gòu)，在此基礎(chǔ)上通過行政機制的更新來實現(xiàn)行政決策的民主化。在行政體系內(nèi)部，奧斯特羅姆認為必須把公共行政組織的命令權(quán)限制在最小程度，要求在公共行政組織內(nèi)部對權(quán)力進行分解，每一個行政部門都具有相對獨立的權(quán)力與責(zé)任，形成無數(shù)權(quán)力中心，這樣在行政組織內(nèi)部就能實現(xiàn)相互制衡，避免出現(xiàn)個別官員或個別部門說了算的行政局面。同時，在行政體系與社會相聯(lián)結(jié)的環(huán)節(jié)上，通過設(shè)立調(diào)研制度、聽證制度等機制和一定的程序，確保公眾對政策提出意見的權(quán)利。
奧斯特羅姆認為，復(fù)合型的行政權(quán)力結(jié)構(gòu)可以給公共行政帶來兩個方面的變革。第一，以公眾為中心而不是傳統(tǒng)上以官員為中心。公共行政是為公民服務(wù)的，因而必須從公民的需要出發(fā)來開展活動，摒棄傳統(tǒng)的以官員偏好凌駕于社會偏好之上的做法。第二，行政決策的民主化。由于具有決策責(zé)任，公共行政不能片面追求效率，而要從更高的層次追求行政活動的“好”與“壞”，這取決于行政決策在多大程度上體現(xiàn)了民意，行政決策的民主化就是一個重要的制度保證。奧斯特羅姆強調(diào)民主的公共行政“不能與民主政治中內(nèi)在的公共控制進程相分離”，換言之，公共行政必須以充分的民意表達為前提。
公共行政的這種決策多元化、管轄權(quán)多元化的模式，對于在變化急劇的經(jīng)濟條件下保證公民福利，具有特別的意義。但是這一模式幾乎不可避免地出現(xiàn)職能的重疊和權(quán)位的沖突。進入80年代，西方國家保守主義重新抬頭，政府對自身功能進行重新定位，減少了對市場的干預(yù)。以強化政府管制為基礎(chǔ)的公共管理理論也就逐漸被新公共行政理論所取代。
二、80年代：新公共行政理論
新公共管理理論一定程度上解決了公共行政過分集權(quán)的弊病，然而對于提高公共行政效率，則顯得無能為力。對效率的追求，是由公共行政的執(zhí)行
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