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淺談保障食品安全和完善食品安全行政處罰的構(gòu)想論文
當(dāng)前，我國(guó)的食品安全形勢(shì)極其嚴(yán)峻，各類惡劣事件層出不窮，例如“毒大米”“地溝油”“瘦肉精”事件。這些事件的頻發(fā)引起了廣大人民群眾的極大不滿，如何讓老百姓吃上安全的食品己經(jīng)成為需要我們認(rèn)真思考的問(wèn)題。筆者認(rèn)為，在食品安全的執(zhí)法過(guò)程中，行政處罰至為重要，但當(dāng)前的食品安全行政處罰存在著諸多問(wèn)題，筆者試圖就如何完善食品安全行政處罰提出一些建議。
一、完善配套法律法規(guī)，增強(qiáng)法律的適用性和可操作性
當(dāng)前，我國(guó)有關(guān)食品安全的法律規(guī)范大多過(guò)于原則化，以至于在實(shí)踐中適用性和可操作性都受到了強(qiáng)烈的質(zhì)疑，其處罰效果更是無(wú)從談起。為了保證行政處罰能對(duì)食品安全的改善起到應(yīng)有的效果，食品安全的配套法規(guī)應(yīng)當(dāng)?shù)玫酵晟�，適用性和可操作性也應(yīng)當(dāng)?shù)玫皆鰪?qiáng)。
舉例而言，關(guān)于“違法所得”的認(rèn)定，沒(méi)收的對(duì)象是“違法所得”，行為人從事違法經(jīng)營(yíng)利益的行為所投入的成本，應(yīng)該是行為人的合法財(cái)產(chǎn)，并非違法獲取的利益，所以不能稱其為違法所得。如果將合法的投入當(dāng)成違法所得沒(méi)收，難以令人信服，違背處罰法定原則。再者說(shuō)，如果將“違法所得”界定為全部營(yíng)業(yè)收入，加以沒(méi)收處罰，似乎有重復(fù)處罰之嫌。我們可以假設(shè)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者投入1000元后得到2000元，再將2000元投入后又得到3000元的收入，如此循環(huán)往復(fù)。在這里食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的全部營(yíng)業(yè)收入為5000元，投入的成本為1000元，得到的利潤(rùn)為2000元。如果將全部經(jīng)營(yíng)收入界定為5000元予以沒(méi)收的話，將有3000元的公民合法財(cái)產(chǎn)受到侵犯:如果我們?cè)谟?jì)算時(shí)不計(jì)2000元的成本，那么與“違法所得”界定為全部營(yíng)業(yè)收入的解釋又相互矛盾。因此，在食品安全行政處罰中認(rèn)定違法所得時(shí)，應(yīng)當(dāng)扣除必要的成本，認(rèn)定為獲利數(shù)額。因此，筆者建議，為了能夠準(zhǔn)確界定“違法所得”的含義，盡快出臺(tái)立法或者司法解釋就顯得尤為必要，否則，以現(xiàn)行的規(guī)定進(jìn)行處罰，其準(zhǔn)確性令人難以信服。如果界定錯(cuò)誤，不僅不能達(dá)到行政處罰的目的，而且還會(huì)造成存在處罰違背法律的立法本意，出現(xiàn)行政處罰不當(dāng)?shù)那闆r。
在增強(qiáng)法律的可操作性方面，比如在《食品安全法》上，對(duì)部分規(guī)范沒(méi)有作出法律責(zé)任約束的，要增加法律責(zé)任的約束:對(duì)關(guān)鍵術(shù)語(yǔ)定義不明的，要定義準(zhǔn)確:應(yīng)當(dāng)對(duì)企業(yè)自律作出規(guī)定，另外，社會(huì)監(jiān)督機(jī)制也很重要，必須有章可循。盡快增強(qiáng)法律的可操作性，我們不能讓法律形同廢紙。
二、在食品安全監(jiān)管中相對(duì)集中行政處罰權(quán)
鑒于目前食品安全監(jiān)管實(shí)行分段監(jiān)管這種模式的弊端，將行政處罰權(quán)相對(duì)集中于一個(gè)部門來(lái)行使己經(jīng)是大勢(shì)所趨。如果在食品安全監(jiān)管中相對(duì)集中行政處罰權(quán)，就可以很好地解決多頭執(zhí)法、職責(zé)交叉、執(zhí)法力量分散以及執(zhí)法部門互相推誘等這些問(wèn)題。例如某一食品處于幾個(gè)監(jiān)管環(huán)節(jié)的交叉地帶，在監(jiān)管過(guò)程中難免會(huì)出現(xiàn)幾個(gè)監(jiān)管部門互相推誘的現(xiàn)象，如果相對(duì)集中行政處罰權(quán)得以實(shí)現(xiàn)，那么這個(gè)問(wèn)題會(huì)迎刃而解，擁有相對(duì)集中行政處罰權(quán)的那個(gè)部門將對(duì)其進(jìn)行處罰。
首先，食品安全中相對(duì)集中行政處罰權(quán)的范圍必須要明確。筆者建議，應(yīng)當(dāng)改變以往行政處罰權(quán)由多個(gè)食品安全監(jiān)管部門掌握的現(xiàn)狀，將行政處罰權(quán)歸于一個(gè)食品安全監(jiān)管部門，由其專門負(fù)責(zé)對(duì)食品安全問(wèn)題進(jìn)行處罰。一般來(lái)說(shuō)，這種模式是具有可操作性的，其造成的不利影響也較小。其次，相對(duì)集中行政處罰權(quán)的機(jī)構(gòu)設(shè)置必須要明確。目前，就這種機(jī)構(gòu)設(shè)置存在兩種建議:一種是在現(xiàn)有食品安全監(jiān)管部門之外再單獨(dú)設(shè)置一個(gè)機(jī)構(gòu)，將行政處罰權(quán)賦予這個(gè)部門行使:另一種是在現(xiàn)有食品安全監(jiān)管部門之中選擇一個(gè)部門，將行政處罰權(quán)交由這個(gè)部門行使。筆者贊同第二種建議，因?yàn)槿绻杉{第一種建議，無(wú)疑會(huì)增設(shè)行政機(jī)構(gòu)，這與當(dāng)前政府機(jī)構(gòu)改革的思路是不一致的。第二種建議不會(huì)增加新的機(jī)構(gòu)，且實(shí)現(xiàn)了相對(duì)集中行政處罰權(quán)的設(shè)想，無(wú)疑是明智的。因?yàn)槭称钒踩O(jiān)管所涉及的各個(gè)行政部門，其監(jiān)管方式大同小異，所以只需要選擇其中的一個(gè)部門作為相對(duì)集中行政處罰權(quán)的機(jī)構(gòu)，不需要再另外設(shè)置一個(gè)機(jī)構(gòu)。那么，應(yīng)當(dāng)選擇哪個(gè)機(jī)構(gòu)來(lái)行使行政處罰權(quán)呢?筆者認(rèn)為，可以考慮選擇食品藥品監(jiān)管部門。
三、對(duì)個(gè)體食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)適用簡(jiǎn)易程序
(一)增加適用簡(jiǎn)易程序
在食品安全監(jiān)管中，對(duì)一些個(gè)體食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的行政處罰令人十分頭疼，例如許多流動(dòng)攤販、小飲食店、小快餐店和小食品加工場(chǎng)，其為數(shù)眾多，而且流動(dòng)性非常大，治理起來(lái)具有相當(dāng)?shù)碾y度。有鑒于此，簡(jiǎn)易程序應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其應(yīng)有的作用。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》的規(guī)定，行政處罰的簡(jiǎn)易程序的適用存在有兩個(gè)條件:一是違法事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿:二是對(duì)公民處以50元以下，對(duì)法人或者其他組織處以1000元以下罰款或者警告。對(duì)這些個(gè)體食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，一旦查處，一般都能做到事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿。不僅如此，這些個(gè)體食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者因其規(guī)模小，所以違法金額都不會(huì)很大，所以，對(duì)其適用簡(jiǎn)易程序應(yīng)該沒(méi)有問(wèn)題。
(二)改變具體的執(zhí)法模式
至于對(duì)這些個(gè)體食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的主管部門，筆者認(rèn)為，因?yàn)檫@些個(gè)體食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者所涉及的環(huán)節(jié)是食品安全的流通環(huán)節(jié)，所以由工商部門主管為宜。鑒于大部分個(gè)體食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者沒(méi)有固定的作息時(shí)間，經(jīng)常早于執(zhí)法人員上班時(shí)間或晚于執(zhí)法人員下班時(shí)間，給執(zhí)法工作造成時(shí)間上的空白，筆者建議工商部門成立專門的全天候執(zhí)法隊(duì)伍，24小時(shí)巡邏執(zhí)法，并在固定的時(shí)間點(diǎn)交班然后持續(xù)下去。這樣，就沒(méi)有時(shí)間上的空隙給不法者以可乘之機(jī)。除此以外，在實(shí)踐過(guò)程中，經(jīng)常出現(xiàn)不法經(jīng)營(yíng)者從一個(gè)管轄區(qū)跑到另一個(gè)管轄區(qū)的情況，使執(zhí)法者因?yàn)楣茌牂?quán)限的問(wèn)題而只能望洋興嘆。要解決這個(gè)問(wèn)題，筆者認(rèn)為，應(yīng)該由各管轄區(qū)的上一級(jí)主管部門針對(duì)這些個(gè)體食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的問(wèn)題實(shí)行統(tǒng)一管理，允許各管轄區(qū)的執(zhí)法隊(duì)伍一定程度的“越界”管轄，執(zhí)法完畢后及時(shí)通告上一級(jí)主管部門。
四、加大處罰力度
(一)加大處罰力度，全面設(shè)置罰款的最低數(shù)額
處罰力度不夠是食品安全事故頻發(fā)的一個(gè)主要原因，要全面加大處罰力度，尤其是罰款。雖然《食品安全法》在處罰力度上已經(jīng)較過(guò)去有所加強(qiáng)，但仍然不夠。要設(shè)置高額的罰款，甚至要高到讓違法企業(yè)破產(chǎn)的地步，使其得不償失。還有，在一些法律法規(guī)中，已有關(guān)于起罰點(diǎn)的規(guī)定，但并非所有法律法規(guī)都如此，建議要全面設(shè)置罰款的最低數(shù)額，起罰點(diǎn)要高，讓違法者望之生畏。
(二)加大資格罰力度
在提高罰款的同時(shí)，資格罰力度也要加強(qiáng)。我國(guó)現(xiàn)有的資格罰，諸如責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證以及暫扣或者吊銷執(zhí)照等，力度明顯不夠。這一方面可以借鑒國(guó)外的一些做法，比如可以設(shè)立“永遠(yuǎn)禁止從事食品相關(guān)行業(yè)”這樣一個(gè)罰種，從而永久性地剝奪違法者從事食品相關(guān)行業(yè)的資格，讓其品嘗貪圖不當(dāng)利益帶來(lái)的后果，也讓老百姓從此不會(huì)再見(jiàn)到違法者又“重操舊業(yè)”這種情況。
(三)“從重”處罰
《食品安全法》等法律法規(guī)普遍沒(méi)有對(duì)從重情形作出規(guī)定，建議要作出相關(guān)規(guī)定，可以分三種:第二“罰種”從重。這是指行政機(jī)關(guān)在根據(jù)相關(guān)法律規(guī)范對(duì)食品安全進(jìn)行處罰時(shí)，可以考慮在“可并處”、“或者”等罰種的選擇上，選擇較重的那種。第二“罰幅”從重�！傲P幅”從重是指在法定的處罰幅度內(nèi)選擇較重的進(jìn)行處罰。當(dāng)然“罰幅”從重并非適用于所有的處罰種類，只有存在處罰幅度的處罰種類才能適用。在現(xiàn)行法律規(guī)范設(shè)定的處罰種類中，存在“罰幅”的處罰應(yīng)當(dāng)只有罰款。第三“罰種”“罰幅”同時(shí)從重。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，在當(dāng)前食品安全行政處罰中，做到“罰種”、“罰幅”同時(shí)從重是可行的，因此，完全可以同時(shí)適用。
五、結(jié)語(yǔ)
目前，我國(guó)的食品安全形勢(shì)有進(jìn)一步惡化的趨勢(shì)，類似“地溝油”等各種問(wèn)題長(zhǎng)期得不到解決，老百姓很難吃到令人放心的飯菜。本文從食品安全監(jiān)管中的行政處罰角度來(lái)談筆者對(duì)緩解我國(guó)食品安全形勢(shì)的看法，希望各級(jí)政府部門能運(yùn)用好自己手上的自由裁量權(quán)，切切實(shí)實(shí)地解決好這一問(wèn)題，為老百姓辦實(shí)事，急群眾之所急。當(dāng)然，筆者也會(huì)繼續(xù)就這一問(wèn)題作進(jìn)一步的探討。
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