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農(nóng)村稅費改革對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的影響及其后果――以安徽省為例論文
農(nóng)村稅費改革在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)方面的成效是不容質(zhì)疑的 ，然而，人們目前擔(dān)心或詬病最多的還是農(nóng)村稅費改革對鄉(xiāng)村財力的影響，特別是由此導(dǎo)致的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的拮據(jù)，勢必最終會影響農(nóng)村基層政權(quán)的正常運行。許多人因此認(rèn)為，如果不能從根本上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的缺口和債務(wù)問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將不得不再次向農(nóng)民“伸手”，這樣一來，農(nóng)村稅費改革就避免不了要走歷史的老路，就像唐代楊炎的兩稅制改革、宋時王安石變法、明朝張居正推行的一條鞭法和清初雍正的攤丁入畝一樣，初時“向來叢弊為之一清”，時間一久難免“積累莫返之害”而歸于失敗 。很顯然，這些擔(dān)心和憂慮，還是就事論事地局限于農(nóng)村稅費改革的本身，對它所產(chǎn)生的影響及其連帶效應(yīng)缺乏足夠清晰、全面和深遠(yuǎn)的認(rèn)識。實際上，農(nóng)村稅費改革不單是分配關(guān)系的一種調(diào)整，就它影響的廣度和深度而言，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了經(jīng)濟的范圍，對鄉(xiāng)村政治、社會的發(fā)展乃至國家與鄉(xiāng)村社會的關(guān)系的構(gòu)建都有直接或間接的影響作用。
本文試圖從農(nóng)村稅費改革對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的影響開始切入，就農(nóng)村稅費改革對鄉(xiāng)村政治、社會的發(fā)展的影響作用，做一初步探討，以期引起人們的注意。
一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的規(guī)范化
客觀而言，農(nóng)村稅費改革進一步規(guī)范了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收支和管理。在農(nóng)村稅費改革之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入基本上由國家預(yù)算內(nèi)資金、預(yù)算外資金和自籌資金三部分組成 ，“國家預(yù)算內(nèi)部分，包括上級政府劃歸鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)所得稅、屠宰稅、城市維護建設(shè)稅、集市交易稅、牲畜交易稅、車輛使用牌照稅、契稅和其他收入。國家預(yù)算外部分，包括上級政府劃歸鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政的農(nóng)業(yè)稅附加、農(nóng)村教育經(jīng)費附加、行政事業(yè)單位管理的預(yù)算外收入，以及一些按照國家規(guī)定征收的公用事業(yè)附加。自籌資金部分，包括鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府按照國家規(guī)定征收的自籌收入，但不得隨意攤派” 。其收入分別納入各自的支出范圍。
過去的亂集資、亂攤派和亂收費主要發(fā)生在預(yù)算外和自籌資金部分，尤其是自籌資金一塊更是難以控制。迄今為止，誰也無法對自籌資金和預(yù)算外收入進行比較全面的統(tǒng)計，甚至其中有許多收入根本就沒有進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的帳戶。由于它的非規(guī)范性，一些研究者將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的自籌資金收入稱之為“非正規(guī)收入”、“制度外收入”或“非規(guī)范收入”，有的則將其與預(yù)算外收入一起稱作“非預(yù)算收入”（off-budget revenue） 。從少數(shù)個案分析來看，樊綱認(rèn)為，1994年，“非規(guī)范收入”平均相當(dāng)于地方預(yù)算內(nèi)收入的30%（占全部地方公共收入的23.1%）。根據(jù)譚秋成的研究，預(yù)算外收入和自籌資金占鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的比重是逐漸遞增的，1986年還只有11.83%，1992年增至28.54%，1996年則上升到35.42%。
一般來說，純農(nóng)業(yè)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)“非規(guī)范性收入”（和預(yù)算外收入）所占比重相對較少（30%左右），其來源主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌、行政事業(yè)性收費、集資等收入，基本上是從農(nóng)民頭上直接征收的；而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)比較發(fā)達的地區(qū)及市郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“非規(guī)范性收入”所占比重則畸高（一般都在60%以上，甚至達到90%以上），是這類鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的“大頭”，其來源主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的剩余上交、土地征用收入。這也從一個側(cè)面反映了為什么農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題突出表現(xiàn)在我國中西部農(nóng)村地區(qū)，因為這些地區(qū)基本上以農(nóng)業(yè)收入為主，以農(nóng)業(yè)稅收為主體的預(yù)算內(nèi)收入根本無法維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的正常運轉(zhuǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就不得不在非預(yù)算部分“動腦筋”，但是由于在非農(nóng)領(lǐng)域缺乏征收空間，其非預(yù)算收入惟有從農(nóng)民頭上征收之一途了。隨著人員和機構(gòu)的增加、各種達標(biāo)升級活動的開展和政績（面子）工程的建設(shè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)
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